1、1新型城镇化建设的基本方针探讨摘要：城镇化是未来中国经济增长的动力，中原经济区城乡二元结构矛盾突出，其城镇化建设意义重大，但存在转变观念、确保粮食产量、集约利用土地、保护资源环境和投融资等众多问题，本文就解决这一系列问题，提出了“一个重心，两个支撑”的基本方针思路，即以人口城镇化为重心，以空间规划和产业培育为支撑。 关键词：中原经济区；新型城镇化；基本方针 十八大报告指出，要推动城乡发展一体化，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。2012 年中央经济工作会议进一步把“城镇化”作为 2013 中央经济工作的六大任务之一。自此，城镇化被提到了前所未有的高度，一时间“城镇化”成了媒体和学
2、术界热议的话题，李克强总理更是多次强调，城镇化是未来中国经济增长的动力。可以预知，未来几年，城镇化将会在全国大力推进。中原经济区位于“两横三纵”城市化战略格局的陆桥通道横轴和京广通道纵轴交汇处，同时又聚集着中国最多的农村人口，城乡二元结构矛盾突出，推进这一地区的城镇化意义重大，但也问题重重。本文通过对中原经济区新型城镇化建设的意义和面临的问题进行分析，提出相关建设方针，以期对中原经济区的城镇化建设有所帮助。 一、中原经济区新型城镇化建设的意义 1.有利于促进公共服务均等化，改善广大农民的生活条件。中原经2济区共有 172 个县，其中国家级贫困县就高达 51 个，占比近 30%。这些地区以农耕为
3、主，受传统思想影响，生育意识强，人口密集，教育、医疗资源十分匮乏，交通不便和信息闭塞更加剧了地区贫困。目前，一些农村地区，还存在用柴火生炉做饭的情况。而城市则聚集了地区最好的教育和医疗资源，交通、信息、水、电、煤气等基础网络也很发达。以教育资源为例，截至 2012 年，河南省共有普通高校 112 所，郑州市最多，共 49 所，其次是新乡，共 7 所。在这 112 所高校中，仅 3 所分别位于巩义、登封、永城 3 个县级市，其他 109 所均位于地级市。新型城镇化强调城乡基础设施一体化和公共服务均等化，通过新型城镇化建设，将有力改善农村基础设施，促进农村与城市间公共资源的流通、分配，使广大农民也
4、能享受和城里人一样的公共服务。 2.有利于优化产业结构，释放农村巨大的内需潜力。2011 年，中原经济区共实现国内生产总值 41770.55 亿元，其中第一产业增加值5633.83 亿元，第二产业增加值 23799.49 亿元，第三产业增加值12337.23 亿元，三次产业结构比例为 13.49： 56.98： 29.53，与全国同期相比，第一、二产业分别高 3.39 和 10.18 个百分点，第三产业低13.57 个百分点。党的十七届五中全会提出“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化” ，这就要求新型城镇化不仅仅是农村人口的减少，还要注重对传统农业的升级改造，优化农业内部结构，发挥农
5、业规模效益，提高农业生产率。同时农业结构的改变以及农村人口向城镇的聚集，将极大地改变广大农民的消费结构，农民的需求将不只停留在对衣食住行的物质需要，还将显现出对文化、教育、艺术等精神生活的迫切需要，3而这必将促进农村第三产业迅猛发展。 3.有利于缓解各类“大城市病” ，促进社会和谐。随着农村人口向北京、上海、广州等大城市的大规模迁移，诸如交通拥堵、环境恶化、资源短缺等“大城市病”成了人们街头巷尾热议的话题。人口向城市的过度集中，无疑会超过城市固有承载力，造成各类问题。我国约有 1.6 亿农民工，而据河南省劳动和社会保障厅统计，2012 年，全省农村劳动力转移就业总量已达 2570 万人，其中向
6、其他省市输出 1112 万人。新型城镇化的目的就是通过培育众多等级不同的人口集聚区，促进资源在空间上的合理分配与利用。新型城镇化将重点培育中小城市和小城镇，使广大农民能够在家门口安居乐业，这既能降低资源大跨度调运带来的经济和社会运营成本，也可以避免“拥挤”带来的一系列矛盾，有利于社会和谐发展。 4.为全国城镇化建设提供示范作用，关系城镇化建设全局。中原经济区与整个国家有着相同的基本情况，即经济总量大、资源丰富、人口众多。其主体河南省共有农村人口 5579 万，稳居全国第一位；耕地面积792.64 万公顷，占全国总耕地面积的 6.51%，居第二位；2011 年粮食产量 5543 万吨，低于黑龙江
7、省 28 万吨，居第二位。巨大的农村人口、丰富的农业资源以及悠久的农耕文化，使这里毫无疑问地成为全国城镇化改革的攻坚地区。如何解决好这一地区的城镇化问题，其经验值得各地借鉴，其成败关系整个新型城镇化战略的实施。 二、中原经济区新型城镇化建设面临的问题 1.观念认识转变问题。中原地区是中华文明的发祥地，这里土地肥4沃、水源丰沛、四季分明，生长在这里的人们世代以种地为生。如何使这里的人民自愿离开世代相依的土地，如何解答农民心中“不种地，俺干啥”的困惑，是摆在各级政府面前的首要问题。思想观念的疏通是一个长期、渐进的过程，绝对不能强制执行。轰轰烈烈的“周口平坟”事件，也从一个侧面说明了改变中原农民根深
8、蒂固的传统习俗的复杂程度。新型城镇化建设的主导者要深刻认识到在中原地区进行城镇化改革的难度，不能畏惧困难，要做好打持久战的思想准备。 2.确保粮食产量问题。几千年来中原地区一直是我国重要的粮食产地，素有“中国粮仓”之称。随着农民向城镇的聚集，将有大量农民放弃务农，如何保证粮食产量，是关系国家安全的重大问题。目前提出的解决方案是推进农业现代化，而农业现代化本身又是一个十分庞大的课题。就农业机械化方面来说，河南省国土面积共 16.7 万平方公里，其中山地和丘陵面积就达 7.4 万平方公里，占河南省总面积的 44.3%，这些地方的可耕种区域一般十分狭小，并不适合大规模的机械化生产。有统计显示，201
9、2 年河南省的农业综合机械化水平为 73.5%，远低于黑龙江的91.67%。另外，河南省常用的耕地面积为 720.22 万公顷，其中一般年景能够正常灌溉的水浇地为 324.18 万公顷，仅占常用耕地面积的 45.01%，虽然耕地中存在大量的中低产田，有很大的增产空间，但要让近 500 万公顷的耕地获得水源保证和灌溉设施，这又是一个巨大的工程。 3.土地问题。土地问题是新型城镇化建设最核心的问题，主要包括两个方面，一是土地征收问题，二是土地流转问题。城镇化建设中，免不了要拆迁征地，解决好土地征收补偿工作，是一个棘手但关乎社会稳定的重大问5题。近年来，我国社会暴力冲突和官员巨额腐败现象多发生在这一
10、领域。之所以会引发如此多的激烈矛盾，就在于土地征收牵涉到资源和利益的重新分割。虽然国务院已出台了许多严禁强制拆迁的规定，但流血事件依然存在。如何破解这个难题，关系着人民群众对党和国家的信任。土地合理流转可以促进土地集中管理，发挥农业规模优势。2013 年中央一号文件明确指出“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营” 。但具体如何操作，土地流转协议如何达成，土地流转价格如何确定，土地流转范围如何突破在同一村庄内的局限，都是河南省在土地流转试点改革中遇到的急需解决的问题。 4.资源环境承载力问题。目前我国普遍存在的“城市病”问题，是城镇化发展要与资源环境
11、承载力相协调的最好例证。中原地区资源丰富，但人口众多使其人均资源占有量并不高，同时，由于片面追求经济效益，走的是高消耗、低产出的粗放型经济发展道路，给生态环境造成了极大破坏，很多资源在快速萎缩。以水资源为例，2010 年河南省人均水资源占有量为 568.70 立方米/人，而 2011 年下降到 349.02 立方米/人，下降了 38.6%。新型城镇化要求不以牺牲生态环境为代价，如何走出一条“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化道路，关系着城镇化建设，甚至是整个国家发展的可持续性。因此，必须要做好对各地资源环境承载力的测算工作，制定城镇发展的长期规划，避免再次出现类似郑州航空港区“先建城，后找水”的
12、情况。 5.投融资问题。河南省政府参事郑泰森指出，一个农民的市民化需6要 30 万元投入。面对如此巨额的建设成本，我们不禁要问“钱从哪里来”？分税制改革后，地方政府的“财权”与“事权”不相匹配，级别越低政府财力越薄弱，而这些地方正是城镇化建设的重点区域。目前各地政府解决财力不足的办法多是依赖出让土地使用权获得预算外收入。这就使城镇化陷入一个怪圈：要进行城镇化建设，就必须出让土地，扩大城市规模，最终导致过度城镇化。新一轮城镇化要更加注重提供公共服务，已是人们的共识。如何从资金上阻绝城镇化建设“重城轻人”的问题，不仅需要完善财税政策体制，更需要探索出允许民间资本和外资进入的多元化投资平台。 三、中
13、原经济区新型城镇化的建设方针 中原经济区的城镇化建设任重道远，所要面对和解决的问题绝不止上述五个。为了避免“哪疼医哪” ，必须要有一个整体的方针路线。本文将中原经济区城镇化建设的方针概括为“一个重心，两个支撑” ，即以人口城镇化为重心，以空间规划和产业培育为支撑。 1.明确城镇化的重心是“人口城镇化” 。城镇化建设可以分为两大部分，即基础设施建设和公共服务提供，前者以土地为中心，后者以人口为对象，因此也被称为“土地城镇化”和“人口城镇化” 。 “要致富先修路” ，多年来我国城镇化一直注重房屋、道路的建设，这在一定时期确实带动了经济增长，改善了人们的生活。然而，随着城镇化的深入，尤其是大规模基础
14、设施建设资金的投入（如 4 万亿财政刺激计划） ，各城市面积快速扩大，新区高楼林立、道路通达，但到了晚上却一片死寂。土地城镇化的发展已远远快于人口城镇化，有些地区甚至出现了饱和局面。7由于内在利益驱使，目前土地城镇化仍有较强的发展势头。 科学发展观强调以人为本，我国经济发展的根本目的也是让人民过上幸福生活。然而由于种种制度壁垒，大量农民虽然已进入城中生活，却享受不到城市提供的许多公共服务，成为“半截子市民” ，社会地位尴尬。城镇化建设应回归其本质，重新认识土地城镇化和人口城镇化间的关系，明确人口城镇化在新一轮城镇化建设中的地位，给社会各界以确定的工作重心，使城镇化不致偏离应有的轨道。 2.重视
15、城镇化的空间规划。城镇化的发展不能各自为政，必须要统一规划，制定顶层设计，为各地城镇化发展指明空间范围和方向，促进地区间的均衡发展。 首先，要做好城镇布局工作。新型城镇化的目标是要形成大中小城市和小城镇协调发展的空间格局。目前在中原经济区内，一面是中心城市郑州的大面积扩张，另一面是东南区域的大范围贫困，两极分化严重。在新一轮城镇化建设中，要通盘考虑，结合各地的资源环境承载能力，培育有潜力的地区形成中小城市或小城镇。例如，可以在豫东皖北地区，重点发展一个城市，形成区域增长极，带动这一区域的经济发展。 其次，要明确各城镇的功能定位。我们要构建的城镇体系不是简单的大小城市并存体，而是大中小城市和小城
16、镇错落有致、功能互补的有机结合体。在功能定位时，要尽量减少大城市的功能承担量，给大城市“瘦身” ，这也是避免大城市过度发展的有效方案。同时，要充分发掘各城镇的特色和优势，错位发展，避免重复建设和资源浪费，形成具有中原特色的现代城镇体系。 8另外，要适当调整现行的行政区划，减少城市层级。城市等级越高，掌握的公共资源就越多，拥有的建设管理权力也越大，由于得不到充足的资源和权力，中小城市和小城镇很难发挥自身优势，这将严重制约城镇化的整体进展。要深入推进“省直管县”改革，为中小城市的发展松绑、减压。 就规划本身而言，要建立长效机制，加强规划的慎重性、长远性和务实性，不能为了“要政策”而规划、反复规划和
17、规划跟风。 3.形成强有力的产业支撑。没有产业支撑的城镇化只是一个用楼房和道路堆砌的空架子，农民进得去却留不住。城镇产业的繁荣，不仅能提供大量的就业机会，解决农村转移人口的生存问题，还能创造税收，为公共服务的改善提供资金支持，可以说，产业发展是城镇化建设的源源动力。我们强调，城镇化要与工业化、农业现代化协同发展，而三者协调互动的纽带正是产业。因此，一定要逐渐构建起一套符合中原经济区实际和特色的产业体系。 在已形成的中心城市，要做大做强现有产业，提高中心城市的辐射带动作用；加大政策扶持力度，发挥乡镇企业的发展潜力，增强中小城市和小城镇的经济实力；引导大型企业向乡村发展，通过产业园区建设，促进产业
18、集聚，形成新的人口聚集区和经济增长点。在产业结构方面，农村人口向城市的转移为规模农业的发展创造了有利条件，要提高农业机械化水平，发展多种形式的新型农业，如观光农业、生态农业等；中原经济区的西北区域，尤其是中原城市群沿线，工业基础雄厚，但多是资源消耗型和劳动密集型企业，要加快产业升级，提高科技含量和资源9利用率，同时，可以有选择地承接沿海地区的转移产业，引导他们在落后地区优先落户；随着人口的聚集，批发零售、餐饮娱乐和金融培训等不同层次的服务业将得到快速发展，要注重培育地区特色和品牌优势，形成区域竞争力。 参考文献： 1http：/ 2http：/ 3河南统计年鉴M.中国统计出版社，2012（9）.
