1、1道路管理瑕疵致人损害责任分析摘 要 公共道路管理机构对所管辖范围内的道路安全通行负有保障义务，因疏于履行该义务造成他人损害的，应当承担民事赔偿责任。道路管理机构因违反此种安全保障义务所需承担的责任应适用一般过错归责原则，并对被侵权人承担补充责任。 关键词 民事赔偿责任 安全保障义务 一般过错责任原则 补充责任 作者简介：杜丽云，浙江省临安市人民法院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-206-02 案例、甲在驾车行驶于某公路时，与公路上堆放的石块发生碰撞，甲因此受伤。该公路的管理机构为乙公路段，石块堆放者为丙，现甲将乙公路段与丙一并起诉
2、至法院，要求乙公路段和丙承担赔偿责任。此案是一起道路管理瑕疵致人损害的案件，近年来类似案例在全国各地都有发生。在这些案件中，受害人如案例中的甲不仅将如乙一般在公共道路上为堆放、倾倒、遗撒等妨害通行行为的人起诉至法院，而且也通常将事故道路的管理人一并起诉，要求道路管理人承担相应的民事责任。在这些案件中，道路管理人是否应当承担责任以及承担何种责任成为案件的争议焦点。 一、 行政赔偿责任与民事赔偿责任之争 道路系属公共设施，一直以来有关公共设施管理瑕疵致害属于行政2赔偿责任还是民事赔偿责任争议不断。在理论界，有许多学者主张将诸如道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿的范畴，如梁慧星教授通过分析“大风吹
3、断路旁护路树砸死行人案”认为道路管理瑕疵的赔偿责任属于国家赔偿责任，同时认为类似国有道路等其他公共设施的管理人（通常为受委托管理公共设施的国家机关或其它公共团体）因疏于管理造成他人身损害的，应对受害人承担赔偿责任，法院在审理此类案件应适用的诉讼法程序为民事诉讼程序，而不是行政诉讼程序。 杨立新教授也持相同观点，其认为，国有公共设施设置和管理欠缺，致他人损害或财产损失的，为国家赔偿责任。 同时，在包括日本、韩国、我国台湾地区在内的许多国家和地区将道路管理瑕疵致人损害案件列为国家赔偿责任。 然而，从有关国家的立法及相关学者的设想来看，将包括道路等公共设施致人损害案列入国家赔偿范围的前提条件是：国家
4、赔偿法立法将公共设施致人损害案列入调整范围，并将国有公共设施致人损害的行政赔偿与国家行政机关及其工作人员因具体行政行为致害的行政赔偿责任区别开来，并适用不同的法律条文，而我国的国家赔偿法并没有包括公共设施致人损害案列入调整范围，从现有的国家赔偿法条文来看，行政赔偿仅仅是国家机关及其工作人员因具体行政行为致人损害而产生的赔偿责任。同时，从实务上看，一直以来，上至最高人民法院发布的案例，下至各级法院对此类案件的判决，均支持将道路管理瑕疵责任列入民事赔偿的范畴，如最高人民法院 1990 年第 2 期载“王烈凤诉千阳县公路管理段人身损害赔偿案” 。 3将道路管理瑕疵列入民事赔偿的范畴也基于我国公路管理
5、和运营的现实。从管理上来说，虽然公路法等相关法律赋予了公路管理机构在授权之下行使公路管理职能 ，但是这是否意味着公路管理机构对公路管理及养护职能系属行政管理职能？公路管理及养护目的是维护公路的安全通行，其职责不仅在于督促相关义务主体清理路障保持道路畅通，也担负着及时清除路障义务，管理职责之外更多的负有服务内容的职责。正如张新宝教授认为的：公用事业之活动已经基本不具备公共管理的职能，其职能主要体现在公共服务或经营上。 从公路管理和运营来看，我国原有的公路国有化的管理模式已经发生深刻的变化，正如在江宁县东山镇副业公司与江苏省南京机场高速公路管理处损害赔偿纠纷案中上诉法院所认定的：“上诉人高速公路管
6、理处作为事业单位法人，根据江苏省交通厅委托授权和事业单位法人登记核准的范围，不仅有在南京机场高速公路上代行路政管理和规费征收的行政权力，也有为自己经营活动所需向过路车辆收取车辆通行费的权利” 一方面，公路管理机构根据法律的规定或因政府部门的授权而行使公共权力，另一方面公路管理机构也在参与公共事业的经营活动，享受公共事业运营的收益，在财政上脱离了对政府的依赖。 随着侵权责任法的实施，道路管理瑕疵致人损害责任为一种侵权责任的法律依据已经形成， 侵权责任法第八十九条规定：“在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨害通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。 ”虽然这里并没有明确有关单位是否包
7、括公路管理部门在内，但是通说认为，这里的单位不仅指在公共道路上堆放、4倾倒、遗撒妨害通行物品致人损害的单位，也包括对公共道路安全通行负有管理职责的单位在内。同时，之前实施的最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释第十六条也有类似的规定。二、 归责原则之争 道路管理瑕疵致人损害系属民事侵权责任由立法明确，那么另外一个问题也必须得以明确，即该种侵权责任的归责原则如何？有观点认为，道路管理瑕疵致人损害理应适用过错推定责任原则，其理由如下：第一，侵权责任法第八十九条设置在该法第十一章物件损害责任中，而该章的规定总体上采用的是过错推定原则；第二， 侵权责任法第八十九条中没有出现“过错”
8、的字样，肯定不是过错责任。 对此观点，笔者认为值得商榷。 第一，公共道路管理机构承担的是一种安全保障义务，理由是：安全保障义务的法律依据为侵权责任法第三十七条之规定，即公共设施的管理人或者群众性活动的组织者，因疏于履行安全保障义务致人损害而需承担侵权责任。在道路管理瑕疵案中，首先，从主体来看，公共通行道路供不特定多数人通行使用，从性质上看属于公共场所，道路管理人也即具有公共场所管理人的主体资格；其次，从义务来源来看，我国公路法第三十五条、第七十条规定了道路管理部门在管理及维护公路方面的职责，也即确保公路处于良好的技术状态，保持公路的安全畅通，也就是说道路管理人承担是一种确保道路安全通行的职责。
9、从以上两点看，道路管理人对于道路的管理义务符合侵权责任法第三十5七条有关安全保障义务的规定，因此公共道路管理机构因违反此义务所承担的责任也应依据该条的一般过错责任原则进行归责。 第二，虽然侵权责任法第八十九条设置在第十章物件损害中，但是其具体条文中并没有“不能证明自己没有过错的”等表明过错推定的字样出现，而根据侵权责任法第六条第二款的规定，过错推定必须有法律的明文规定，此处没有出现类似字句，就表明该条适用的是一般过错原则而不是过错推定原则。 第三，从利益平衡角度讲，如果要求公共道路管理机构承担过错推定责任，势必会加重其承担的责任，因为公共道路情况复杂，特别是对于一些长途道路，由于管理维护成本极
10、高，课予管理人以过重的责任也是不切实际。与此同时，适用一般过错责任并不会加重受害人的举证责任，因为，公共道路上出现妨害通行物件本身就说明道路管理部门存在管理瑕疵，根据事实自证原则，受害人无需另行举证证明。 三、 责任形态之争：按份责任还是补充责任 道路管理瑕疵致人损害案件往往由第三人的行为造成，如第三人在公共道路上为堆放、倾倒、遗撒物品等妨害通行的行为造成损害事故的发生。那么道路管理人与侵权第三人之间的责任如何划分？ 司法实践中一般采用按份责任。道路管理瑕疵致人损害案件一般都存在多因一果的现象，受害人的疏忽大意、第三人不法设置障碍物以及道路管理人未尽管理义务共同导致损害事故的发生，但是第三人与
11、道路管理义务人的侵权并不是共同侵权行为或共同危险行为，道路管理义务人管理维护上的瑕疵并也不足以造成全部损害，因此，第三人与道路管6理义务人之间并不存在承担连带责任的基础，而应根据侵权责任法第十二条之规定，根据各自责任的大小承担按份责任。实践中的案例也大多采取此观点，如河南省濮阳市中级人民法院在审理一起道路管理瑕疵致人损害案中认为：被告李某擅自在公路上堆放建筑材料，占用道路的行为违反道路交通安全法的相关规定，应承担赔偿责任；道路管理部门未能履行检查、制止侵占公路的行为存在过错，也应承担相应的赔偿责任，但因两侵权人的侵权内容不同，即不属于共同过失行为，也未直接结合造成损害，因此认定原审法院判决两侵
12、权人承担连带责任不当，而最终判决两侵权人对受害人的损失承担按份责任。 但是也有观点认为，道路管理人与侵权第三人承担的应是一种补充责任。理由如下：第一，道路管理人注意义务来源是安全保障义务，而依据侵权责任法第三十七条有关违反安全保障义务的责任形态为补充责任；第二，公共道路管理人疏于管理的行为并不足以导致损害的发生，而在公共道路上堆放、倾倒、遗撒物品的侵权人的行为足以独立引发损害结果的发生，此种情况并不符合侵权责任法中有关按份责任的构成要件；第三、侵权第三人与道路管理人作为两类不同的责任主体，其所适用的归责原则并不相同的，实施堆放、倾倒、遗撒物品行为的侵权人承担的是无过错责任，而道路管理人承担的是
13、一般过错责任，在这样两种责任主体并存的情况下，道路管理人仅对损害结果承担补充责任。笔者赞同主张道路管理人承担补充责任的观点，因为：第一，公共道路具有可供不特定多数人使用的特点，理应归入公共场所的范畴，道7路管理部门依据道路安全法等法律法规之规定对公共道路进行负有养护与管理的法定义务，与侵权责任法第三十七条规定的公共场所管理人所负有的安全保障义务是一致的，道路管理部门承担的是如第 37条规定的安全保障义务，其责任承担形态理应依据该条的规定，即承担补充责任。 第二，道路管理部门承担补充责任，有利于实现法律追求的利益平衡。对于受害者来说，道路管理部门承担补充责任，产生求偿不能的风险并不会比按份责任大
14、，因为根据补充责任的规定，受害人的损失首先由造成损害的责任人也即侵权第三人承担第一顺序的赔偿责任，如果发生侵权第三人无力赔偿、赔偿不足或下落不明的情况，道路管理部门则会对受害人的损失承担补充责任。 也就是说尽管道路管理人承担的是补充责任，但如果侵权第三人不能完全赔偿，受害人也得请求道路管理人予以赔偿，这就减少了受害人赔偿不完全的风险；对于道路管理部门和侵权第三人来说，侵权第三人在公共道路上实施倾倒、堆放、遗撒物品的行为时损害发生的最直接原因，由其对损害的发生承担全部赔偿责任；道路管理部门疏于管理为损害的发生创造条件，在侵权第三人赔偿不足的情况下对受害人进行赔偿，这样的安排更符合公平正义的理念。
15、 第三，道路管理部门承担补充责任的观点，在实践中也能找到类似的做法。如最高人民法院关于高长林等六人与河南省高速公路发展有限责任公司违约赔偿纠纷一案的函复 （2002民一他字第 6 号）认为：肇事车辆的违章行为是造成交通事故发生的直接原因，肇事车辆的相关责任人应对损害的发生承担民事责任；作为道路管理部门的河南省高速8公路发展有限公司在道路管理过程中未尽到安全保障义务也是事故发生的原因，也应当对此承担民事赔偿责任，因此建议：“具体处理时，可先由肇事车辆方承担赔偿责任，不足部分由河南高速公路公司承担补充赔偿责任。 ” 注释： 梁慧星.道路管理瑕疵的赔偿责任.法学研究.1991（5）. 杨立新，尹艳.论国有公共设施设置及管理欠缺致人损害的行政赔偿责任. 公路法第八条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”. 张新宝.国家赔偿若干民法问题.法商研究.1995（5）. “江宁县东山镇副业公司于江苏省南京机场高速公路管理处损害赔偿纠纷上诉案” ， 中华人民共和国最高人民法院公报2000 年第 1 期. 韩强.妨碍通行物品侵权责任探析.法学.2012. 河南省濮阳市中级人民法院（2009）濮法民一终字第 692 号民事判决书. 王岑.试论安全保障义务.人民司法.应用.2011（15）.
