1、1关于当前民办幼儿园发展奖补办法的思考摘要国家对民办幼儿园进行以奖代补的扶持政策，于 2012 年末在地方落实。为了研究民办幼儿园挟持的效果以及影响，文章根据西部某省 s 县的民办幼儿园奖补情况进行分析，研究发现，在县级政府以规模为主、质量为辅的民办幼儿园的奖补金额下发后，不同地区（县城、乡镇、村庄）的民办幼儿园，获得的奖补金额存在显著的差异，按照县城、乡镇、村庄的顺序呈现出奖补金额递减的趋势。如此的奖补措施忽视了边远村庄小规模民办幼儿园在教育供给上的贡献，很可能导致财政奖补机制上的“累退效应” 。从“儿童受益原则”的立场出发思考民办幼儿园奖补问题，应对那些处境不利幼儿所在的小规模民办幼儿园给
2、予扶持，提高其办学质量，从而促进学前教育的均衡发展和社会的和谐稳定。关键词民办幼儿园；奖补；教育公平 作者简介赵俊婷，华东师范大学学前教育与特殊教育学院学前教育学专业 2010 级博士研究生，上海 200062 中图分类号G619.20 文献标识码A 文章编号1004-4434（2013）04-0219-05 一、问题的提出 自改革开放以来，在国家政策支持与市场经济体制的双重作用下，我国民办幼儿园以异军突起之势迅猛发展。到 2009 年底，民办幼儿园的2数量在全国幼儿园所占比例已经超过 65%，一跃成为幼儿园的主体，学前教育事业发生了结构性的变化。面对占领半壁江山有余的民办幼儿园。国家看到民办
3、幼儿园在整个学前教育事业中的重要地位，在 2010 年颁布的教育规划纲要中提出了“公办民办并举”的战略方针。在国务院关于当前发展学前教育的若干意见中明确规定， “积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展” 。2011 年 9 月，国家财政部和教育部印发扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法 ，安排“扶持民办幼儿园发展奖补资金” ，用于扶持普惠性、低收费民办幼儿园发展。随后各地根据中央的指导文件，也相应制定和实施适合本地区的民办幼儿园扶持政策。如此全国性地向民办幼儿园提供公共财政支持，在我国历史上尚属第一次，具有极其重要的里程碑式的时代意义。但在高兴之余，也应看到我国在对
4、民办幼儿园的扶持的问题上，我们的经验尚不足，对于扶持的标准是什么？扶持的内容包括什么？、扶持过程中由谁来监管？如何监管？以及扶持的效果和影响如何等都有待深入研究。 在国外的文献中，对包括私立学前教育机构在内的私立学校进行财政资助的问题有深入的研究，如为择校（school choice）而实行的教育券（JohnF.Witte，2000；Ronald J.Daniels and Michael J.Trebilcock，2005） 、 “公校私营”办学模式的特许学校（Brian Gill， ，et al.，2007） 。以上两种利用公共财政来资助私立学校的举措共同指向了一种家庭选择政策（famil
5、ychoice policies） ，即利用家长的选择权来促进私立学校的发展。还有一些为就读私立学校的学生提3供交通服务，教科书等。但以美国为例的私立学前教育机构与公立学前教育机构的生源结构与我国的民办幼儿园与公办幼儿园的生源结构有很大的区别，且美国私立学前教育机构大约有三分之二是非营利性质的（庞丽娟，2011：8） 。这些本质性的差别决定了国外的公共财政支助经验对我国民办幼儿园扶持的作用是有限的。 从国内学者的研究来看，有学者详细论述了公共财政资助民办教育的理由以及以浙江省为例分析了公共财政资助民办教育的模式以及各种不同的资助政策（吴华、胡威，2012.4） 。从高于政府扶持民办学校的角度，
6、阐述了民办学校与政府的合作的基础和路径（周海涛，2012） 。也有研究谈及各地扶持民办幼儿园经验（庞丽娟，2012：115、157、268）以及专门论及地方政府鼓励社会资金发展农村学前教育的经验（曾晓东等，2011：151） 。相对而言，有关我国扶持民办学前教育事业的文献甚少，在已有的文献资料中在理论以及经验的基础上论述有关扶持民办教育的情况居多，缺乏来自基层的实证数据。 本研究利用在西部 S 县所获得的微观数据分析地方政府对民办幼儿园扶持政策的具体情况，探究政府对民办幼儿园奖补的依据，按照如此的奖补标准会给民办幼儿园发展带来一些什么影响等问题。 二、研究设计说明 S 县地处西部某省的中部，管
7、辖 13 个乡镇，198 个行政村，总人口为 68 万人，2011 年全县地区生产总值 189.43 亿元，财政收入 10.91 亿，城镇居民人均可支配收入 19059 元。农民人均年纯收入 7049 元。2011 年的统计数据显示，全县有学前教育机构 286 所，其中幼儿园 210 所（其4中公办幼儿园 1 所，学校办幼儿园 46 所，民办幼儿园 163 所） ，学前班76 个。全县 3-5 岁幼儿为 15768 人，入园幼儿人数为 14191 人，学前三年毛入园率为 89.99%。 选取 S 县为研究对象主要是出于：（1）S 县位于西部地区，以农业生产为主，同时由于政府的努力，积极推进了一
8、批乡镇企业的发展，使得全县的经济发展水平保持在该省各县的中等偏上，教育水平也处于该省的中上水平，这在西部农村地区具有一定代表性。 （2）由于 S 县财政对学前教育投入有限，大量民办幼儿园孕育而生，形成了民办幼儿园为主的学前教育结构模式，这种结构类型在西部农村地区普遍存在。 本研究试图通过考察县级政府对民办幼儿园奖补的现状来窥见当前国家扶持民办幼儿园可能存在的问题。国家对民办幼儿园的奖补是一个自上而下的政策实施过程。为了更好了解县一级民办幼儿园奖补政策标准。有必要将中央以及省一级的文件进行呈现。 中央下发的民办幼儿园奖补指导文件中详细说明了中央下拨“扶持民办幼儿园发展奖补资金”的意图是用于扶持普
9、惠性、低收费民办幼儿园发展。在奖补的标准上，只提到“结合本地实际，探索建立财政资金与办园质量、收费水平、在园幼儿数等挂钩扶持普惠性民办幼儿园发展的具体办法” ，实则将制定奖补标准的任务下放给地方。 省级部门在参照中央文件的基础上也制定扶持民办幼儿园发展奖补资金办法，在下达 2012 年学前教育奖补类专项资金的通知文件中明确了扶持民办幼儿园的思路：有大、中、小班各一个班且在园幼儿 60 人以上的民办幼儿园，至少有大、中、小班各 1 个班且在园幼儿 90 人以上的民办城镇幼5儿园，至少有大、中、小班各两个班且在园幼儿 180 人以上的民办城市幼儿园，给予重点支持。 在张弛有度的上级文件中，S 县在
10、 2012 年 12 月下旬制定了奖补资金分配方案，奖补对象的基本条件是在 2012 年的县教育统计年报中正式登记注册的合法民办幼儿园。奖补的标准被分为两个维度：第一是规模，第二是幼儿园等级。规模的评定指标是在园人数，等级的评定指标是该县教育部门对全县幼儿园评估采取的评估等级标准，一共包括 6 个等级，即市级示范园、县级示范园、县一类幼儿园、县二类幼儿园、县三类幼儿园、不定类幼儿园。教育局部门首先将全县合法的 163 所民办幼儿园按照在园人数多少排列，将少于 60 名在园幼儿的民办幼儿园名单剔除后，符合规模标准的民办幼儿园一共是 76 所，然后按照以下的标准实行奖补：幼儿人数在 60-100
11、人的幼儿园。每所 2 万元，共有 45 所民办幼儿园符合条件； 幼儿人数在 101200 人的幼儿园，每所 2，5 万元，共有 23 所民办幼儿园符合条件； 幼儿人数在 201 人以上的幼儿园，每所 3 万元，共有 8 所民办幼儿园符合条件。 其次，在确定下来的 76 所民办幼儿园中，实行幼儿园等级奖补计划，2011 年评上市级示范园的民办幼儿园，每所扶持 3.5 万元，2012 年申报市示范园的幼儿园，每所扶持 1.5 万元；在全县幼儿园登记评估中，获得县级示范园的民办幼儿园，每所扶持 1.5 万元。被评为县一类幼儿园6的，每所扶持 0.5 万元。对符合以上办学规模的幼儿园，在办园等级未达到
12、县级二类以上的在同级奖补资金中核减 0.5 万元；申请变更办园场地目前还在整改中的幼儿园，核减 0.5 万元；日常管理不到位的幼儿园核减 0.5 万元。 通过对民办幼儿园奖补政策的分析，可以看出中央将奖补标准下放给地方，省级政府制定了以规模为首要条件的奖补标准，县级教育部门则在省级以规模首要条件的奖补标准基础上，增加一项等级标准，最终形成了以规模为主、等级考核为辅的奖补标准。从经验上分析，以规模为首要标准奖补民办幼儿园，可以看出基层制度设计过程中的一种出于让民办幼儿园在园幼儿受惠最大化的初衷，看起来更为公平，避免了单从幼儿园质量来考虑的奖补而造成民办幼儿园“马太效应”的可能性。与此同时也考虑到
13、质量，有助于将民办幼儿园纳入教育部门的日常管理范围。但以上的分析，只是一种经验上的说明，为了更好地揭示财政奖补对民办幼儿园发展的影响，还需用严格的实证数据印证。 政府对民办幼儿园的奖补属于公共财政的分配范畴，当社会以制度的方式来分配资源，那么必然涉及一个重要的话题：什么样的分配才是合理的？在我国特有的城乡二元经济社会结构体制下，国家利用户籍制度将城市和农村截然分开，实行以城市工业化发展为主，农村供养城市的经济发展格局，但随着经济社会的发展，城乡二元结构的不合理性逐渐暴露出来，城乡之间经济发展不平衡，导致城乡之间矛盾的加剧。为此国家提出城乡经济社会发展一体化的新格局，便是为了缓和城乡之间的矛盾而
14、作出的决策。在这一背景下去看待国家对中西部地区的农村学7前教育的重视，以及国家对民办幼儿园的扶持政策，是通过再次分配来缓和教育层面上的城乡之间的矛盾。从经验来看，县城内的民办幼儿园明显好于乡镇所在地的民办幼儿园，而乡镇所在地的民办幼儿园又优于村庄中的民办幼儿园。由于城乡地区之间的发展水平差异的存在，政府公共财政分配在地区之间的倾向性便成为衡量分配是否公平的一个重要指标。由此，本研究按照经济发展水平不同的地理位置，引入地区变量，将民办幼儿园所在地分为县城、乡镇、村庄，以便更好考察政府对民办幼儿园的扶持政策是否准备缓和教育层面上的城乡矛盾。具体来说，首先从地方政府制定的奖补标准出发，考察民办幼儿园
15、在城乡之间的规模格局和质量格局。在此基础上。再来考察民办幼儿园的扶持政策对城乡之间的民办幼儿园带来的影响。根据以上的研究目标，本研究提出了以下研究假设： 1.为了探究民办幼儿园所在地与幼儿园办学质量的关系，提出假设（1）：民办幼儿园的所在地与民办幼儿园的评估等级有相关差异。 2.为了探究民办幼儿园所在地与办学规模的关系，提出假设（2）：民办幼儿园所在地与民办幼儿园规模大小有相关差异。 3.为了探究政府的扶持政策对城乡之间的民办幼儿园带来的影响，提出假设（3）：县城、乡镇和村庄三个地区的民办幼儿园奖补金额不是全部相同。 三、奖补资金分配的分析 （一）S 县学前教育机构的描述性统计 全县 286
16、所学前教育机构中，县城的学前教育机构有 48 所，占学前8教育机构总数的 16.8%；乡镇学前教育机构的数量有 37 所，占学前教育机构总数的 12.9%。村庄的学前教育机构有 201 所。占全县学前教育机构总数的 70.3%。民办幼儿园在各级区域的分布也出现分布于村庄民办幼儿园居多（102 所） ，其次是县城民办幼儿园（35 所） ，乡镇民办幼儿园（26 所）次之县城民办幼儿园的数量。全县 163 所民办幼儿园中，有 76所民办幼儿园获得了奖补，占民办幼儿园的总数的 46.6%，受益幼儿为9129 人，全县民办幼儿园幼儿数量为 13030 人。受益幼儿数量占民办幼儿园幼儿总数的 70%，惠及
17、幼儿人数较多。76 所被奖补民办幼儿园在全县幼儿园的分布情况如下：13 所分布在县城，22 所分布在乡镇，41 所分布在村庄。 （二）奖补金额分配的分析 1.假设（1）的检验分析：民办幼儿园的所在地与民办幼儿园的评估等级有相关差异 本研究将该县幼儿园的评估等级作为衡量质量的指标，因而在民办幼儿园所在地域民办幼儿园评估等级之间的关系考察中涉及两个变量，一个是民办幼儿园所在地，一个是民办幼儿园的评估等级，民办幼儿园所在地共有 3 个类别水平：县城、乡镇、村庄；通过评估，全县幼儿园的质量被分为 6 个等级水平，由高到低分别是：市级示范园、县级示范园、县一类幼儿园、县二类幼儿园、县三类幼儿园，不定类幼
18、儿园。 通过采用列联相关的统计分析，民办幼儿园中获得市级示范园的有 3 所，获得县级示范园的有 7 所，属于县一类幼儿园的有 36 所，属于县二类幼儿园的有 90 所，属于县三类幼儿园的有 15 所。其余 12 所被定为不定类9幼儿园。从民办幼儿园所在地来看，获得奖补的幼儿园中，县城的民办幼儿园占 35 所，乡镇所在地的民办幼儿园占 26 所，村庄所在地的幼儿园占 102 所。 卡方检验结果显示，Pearson Chi-Square 值等于 53.941，在自由度等于 10 时。达到 0.05 的显著性水平（p=0.00） ，从列联相关系数表得出，列联相关系数 C 等于 0.499，p 等于
19、0.000，小于 0.05，其显著的概率值与 Pearson Chi-Square 所呈现的概率值相同。说明民办幼儿园所在地域民办幼儿园的评估等级存在显著的相关关系，呈现出越在县城的民办幼儿园评估等级越高，越靠近村庄的民办幼儿园评估等级越低的趋势。 2.假设（2）的检验分析：不同地区的民办幼儿园规模大小有差异 考察不同地区民办幼儿园规模大小的差异，目的在于用幼儿园规模大小作为奖补的首要标准会给村庄民办幼儿园带来的影响。以上假设基于这样的认识，如果村庄民办幼儿园规模以少于 60 人的规模居多的话。那么可以假设以规模作为奖补标准。就会造成村庄民办幼儿园的挤出效应。为考察不同地区民办幼儿园规模大小的
20、差异，将两个变量，地区（县城、乡镇、村庄）与规模（60 人以下、60-100 人、100-200 人、200人以上）进行列联相关，从结果看出，60 人以下的民办幼儿园有 78 所，60-100 人之间的民办幼儿园有 53 所，100-200 人之间的民办幼儿园有 24所，200 人以上的民办幼儿园有 8 所。通过卡方检验，Pearson Chi-Square 值等于 38.913，在自由度等于 6 时，达到 0.05 的显著性水平（p=0.00） ，列联相关系数 C 等于 0.439，p 等于 0.000，小于 0.05，其显著的概率值与 PearsonChi-Square 所呈现的概率值相同
21、。说明民办幼10儿园所在地与民办幼儿园的规模之间存在显著的相关关系，呈现出越在县城的民办幼儿园规模越大，越靠近村庄的民办幼儿园规模越小的趋势。从以上两个研究假设出发的推断统计数据看出，民办幼儿园所在地与民办幼儿园的规模存在相关，民办幼儿园所在地与民办幼儿园的等级存在相关。县城的民办幼儿园具有规模大、质量好的特点，而村庄的民办幼儿园则表现出规模小，质量低的特点，乡镇民办幼儿园的规模与质量居两者中间。 3.假设（3）的检验分析：县城、乡镇和村庄三个地区的民办幼儿园奖补金额不是全部相同 以受奖补民办幼儿园所在地为自变量，以受奖补金额为因变量，考察 76 所获得奖补金额的民办幼儿园其奖补金额获得是否具
22、有地域差异。从方差分析的描述统计来看，76 所获得奖补的民办幼儿园中，位于县城的有 13 所，位于乡镇的有 22 所，位于村庄的有 41 所。在县城的民办幼儿园每所幼儿园平均获得的奖补金额是 4.46 万元，乡镇的民办幼儿园平均每所可获得的奖补金额是 2.70 万元，村庄幼儿园每所可获得的奖补金额是 2.68 万元。获得最大奖补金额 8 万元的民办幼儿园位于县城，获得最小金额 2 万元的民办幼儿园位于乡镇和村庄。 从方差分析结果表看出，不同地区的民办幼儿园在获奖金额的比较上，存在显著的差异（F 值为 25.612，p=.000，大于 0.05） 。方差齐性检验结果显示，奖补金额的 F 值为 42.022，p=0.000，达到 0.05 的显著性水平，接受零假设，表示样本的方差差异显著，即违背方差齐性假定。
