1、1生态文明制度建设研究摘 要： 地方生态文明建设实践创新能力和效果，对生态文明建设成败具有决定性作用。陕西省安康市生态战略地位特殊，在我国生态文明建设中既是普通参与者，也肩负着一些特殊的使命和责任，安康的生态文明建设实践更值得我们关注和研究。其生态文明制度建设远远落后于建设实践，制度建设的滞后已经严重制约了安康生态文明建设进程。安康要更好地履行对国家发展和全省发展所承担的生态战略责任和水质资源战略支撑责任，走好民生为本循环发展之路，巩固已经取得的生态建设成果，使安康的生态文明建设走在全国前列，就必须不失时机地推进生态文明制度建设，为安康生态文明建设提供强有力的制度保障。 关键词： 生态文明；
2、安康； 制度建设 中图分类号： F205 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）01-0021-05 一、我国生态文明建设理论与实践发展 面对传统工业社会所引发的全球性危机，思想革命和理论创新的浪潮席卷全球，传统工业文明模式的不道德、不可持续不仅被当代思想大师发现并指出，也被 21 世纪初陷入全面危机（经济危机、能源资源危机、生态危机）的地球现状所证实。 在反思和批判传统工业文明模式的同时，尽快探索出一种新的文明模式是全人类的共同责任和紧迫任务，在这一探索和创新过程中，中国2共产党人走在了世界前列。党在总结人类社会发展成败得失、对人类社会已有文明成果进行扬弃的基础上，面对
3、中国和全球发展面临的新问题，以积极的态度进行理论创新和实践创新，并且中国共产党人的探索和创新不仅仅停留在思想和理论层面，而是利用执政党的政治优势把这些创新理论转化为国家发展战略，具有很强的实践性，其理论创新与实践创新的足迹清晰可见、成果丰硕。十年前党的十六大报告把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”确定为全面建设小康社会的目标之一，随即在全国范围内开展了大规模的生态省、生态市、生态县建设实践。在 2005 年召开的人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛同志提出“生态文明”理念，并强调生态法规
4、体系建设、生态规划的制定和生态文明教育是我国当前环境工作的重点。党的十七大把建设生态文明确立为全面建设小康社会新要求，提出了“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”的生态文明建设目标。 党的十八大进一步提升了生态文明建设的战略地位，把中国特色社会主义建设总体布局由“四位一体”拓展到“五位一体” ，并强调指出：“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程” 。1 十八大还把领导人民建设社会主义生态文明作为党的行动纲领写入党章。 中国共产党作为领导着十三亿人口大国的执
5、政党，提出建设社会主3义生态文明体现了我们党对社会主义建设规律认识的升华，体现了我们党发展理念的升华和对发展与环境关系认识的飞跃，开辟了党治国理政的新境界。更重要的是把生态文明建设提升为我们党的执政纲领，体现了党对人类文明演进规律的历史性把握。同时，向世界展示了中国共产党以天下为己任的博大胸怀和中国负责任的大国形象。党领导人民建设社会主义生态文明的理论创新和伟大实践不仅丰富了中国特色社会主义的理论和实践内涵，为中国未来的发展展示了更加美好的前景，也为整个人类的可持续发展做出了新的巨大贡献。 二、安康生态战略地位分析及生态文明建设现状 党的十六大以来，在席卷中华大地的生态文明建设理论创新与实践创
6、新浪潮中，中央和地方党委政府分别扮演着不同的重要的角色，中央引领全国的思想解放和理论创新，是生态文明建设理论的提出者，是理论创新的主体。而地方党委政府则承担着具体实施生态文明建设的重任，是生态文明建设理论付诸中国发展实践的实践主体。马克思、恩格斯曾经说过：“思想本身根本不能实现什么东西。思想要得到实现，就要有使用实践力量的人” 。2 从这个意义上讲，地方党委政府生态文明建设实践创新能力和效果，对生态文明建设具有决定性作用。因此，研究地方生态文明建设的实践创新活动，总结成功经验、发现存在问题、完善体制机制、提高创新能力、提升实践效果是我国生态文明建设研究的重要内容和紧迫任务。 陕西省安康市是我国
7、众多地方政府中的一员，由于其生态战略地位特殊，在我国生态文明建设实践大潮中它既是一个普通参与者，也肩负4着一些特殊的使命和责任，安康的生态文明建设实践更值得我们关注和研究。 （一）安康市情独特，生态战略地位重要 陕西安康市位于汉江中上游、秦巴山腹地，是川、陕、鄂、渝四省市的交通要冲，处于西安、武汉、重庆三大经济区的几何中心，故有地方志称安康为“东接襄沔、西达梁洋、南通巴蜀、北控商虢”之地。安康既属于秦巴连片特困区，也是南水北调中线工程的核心水源区，秦巴生物多样性生态功能区，在国土主体功能区划中属限制开发的重点生态功能区。 1. 安康是国家级贫困区。地处秦巴集中连片特困区中心地带的安康，所辖十个
8、县区均为贫困县。全市 303 万人口中有贫困人口 101.6 万，残疾人 24 万，城乡低保对象 34 万，农村五保户 4 万。2012 年城镇居民可支配收入 20300 元，农民人均纯收入 5815 元，分别为全国平均水平的 82%和73%。地方财政一般预算收入 21.66 亿元，一般预算支出 162.45 亿元，财政自给率不足 14%，安康发展基础薄弱、任务艰巨。 2. 安康是国家限制开发区。安康所处的秦巴山区属于我国的中央山系，是南北地理、气候、动植物、自然和人文景观的过渡带和分水岭。全市森林覆盖率达 60%，有动植物种类 3000 余种，许多濒危珍稀物种如大熊猫、羚牛、朱鹮、林麝、金钱
9、豹、红豆杉、珙桐等在这里繁衍生息，被誉为“天然基因库” 、 “秦巴万宝山” ，是国家重点生态功能区中所列的“秦巴生物多样性生态功能区” ，限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发。安康生态系统的稳定性、典型性是全国乃至全人类的宝贵遗产。5安康人民在保护濒危珍稀物种，维持全球生物多样性上承担着对民族和人类的责任；安康在国家主体功能区战略、生态保护战略和陕西“三强一富一美”全面建设西部强省战略中均具有十分重要的战略地位。安康发展必将受到更为严格的产业领域限制和更高的环保标准约束。 3. 安康是南水北调核心水源区。如果说青藏高原是矗立在祖国西部边陲的“中国水塔” ，那么秦巴山地就是安放在祖国腹地的“生
10、态水库” 。这里是我国长江、黄河两大水系重要的水源涵养区，汉江在安康流长 340 公里、流域面积 2.2 万平方公里、年自产径流量 106.6 亿立方米，占“南水北调”中线工程年调水总量 130 亿立方米的 82%。作为“南水北调”中线工程和“引汉济渭”工程的水源区，作为华北地区、京津冀城市群和关中、陕北应对水危机实现可持续发展的水资源战略支撑地，安康承担着“一江清水送北京”的高度政治使命，安康的发展牵系着全国和全省的发展。在经过半个世纪反复论证决策、历经 8 年艰苦建设、花费数千亿元公共投资的南水北调中线工程输水在即的时刻，安康在发展的过程中走不得一点弯路、出不得半点闪失，否则就是国家和民族
11、的罪人。 4. 安康是自然灾害频发地区。在安康 2.353 万平方公里的国土面积中，25 度以上的土石山区占 92.5%，水土流失面积 1.3 万平方公里，地质灾害高发易发区面积 6173 平方公里，防灾、避灾、减灾任务艰巨责任重大。1983 年 7 月 31 日安康发生特大暴雨洪灾，汉江洪峰流量高达31800 立方米/秒，安康城区遭受灭顶之灾、死亡 870 人，时任党和国家领导人的李鹏，万里等专程来安康指导抗洪救灾工作。2000 年以来先后发生七次重大山洪、滑坡、泥石流灾害。中心城市是全国 333 个地级市6中唯一一个几乎年年进水、年年遭灾的城市，每年因灾返贫率高达 15%。目前，还有 88
12、 万人居住在自然条件恶劣和洪水地质灾害威胁区域。 （二）安康生态文明建设成效显著 安康市委市政府面对独特市情和安康承担的重大生态战略责任，从安康人民远离灾害安居乐业的基本民生要求出发，按照科学发展观的要求，进行了内容丰富的生态文明建设实践创新，把加快发展、保护生态、富民强市三大目标有机统一起来，确立了生态立市、环保优先、民生为本、循环发展的发展思路。在经济社会快速发展的同时生态文明建设成效显著。 新世纪以来安康市委市政府出台了一系列加快安康生态建设的政策措施。2003 年 1 月 14 日，为了深入贯彻落实党的十六大精神，安康市委一届四次全委会就制定出台了中共安康市委关于加快建设绿色安康的意见
13、 ，把经济、社会、生态协调发展，人与自然和谐共进作为安康全面建设小康社会的重要目标，提出了发展绿色经济、弘扬绿色文化、建设绿色环境的绿色安康建设目标，3 并出台了一系列支持绿色安康建设的政策措施。 2012 年 8 月 25 日，为了深入贯彻党的十七大精神和胡锦涛总书记7.23 重要讲话精神，迎接党的十八大召开，加快安康生态建设步伐，中共安康市委、市政府制定了关于加快生态安康建设的实施意见 ，对建设生态安康的重大意义进行了全面阐述，确定了建设生态安康的目标要求、主要任务，出台了建设生态安康的一系列保障措施。4 2013 年 7 月 26 日，根据我国生态文明建设理论和实践的新发展，对7安康市情
14、的新认识，安康地位的新变化和安康发展的新要求，中共安康市委三届四次全会一致通过了中共安康市委关于坚持走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康的意见 ，站在时代发展的前沿和全国全省发展大局的高度，进一步明确了安康的发展道路选择、发展目标定位和发展政策措施，为安康生态文明建设注入了新的活力。5 在安康市委的坚强领导下，经过全市人民的共同努力，安康市的生态建设成效显著，生态文明建设取得了丰硕的成果。 1. 以植树造林、退耕还林和移民搬迁为重点的生态修复全面展开。安康全市 2002 年以来累积完成工程造林育林 306.4 万亩，其中林业重点工程退耕还林 80.9 万亩，生态公益林建设 156.5
15、万亩（人工造林 25.8万亩、封山育林 56.2 万亩，飞播造林 74.5 万亩） ；长防工程造林 7.38万亩（人工造林 3.69 万亩、封山育林 3.69 万亩） ；社会力量造林 60.8万亩。全市林地面积达到 2114.06 万亩，森林蓄积达到 6026.72 万立方米，森林覆盖率由“十五”末的 55.4%提高到 59.9%，每年净增 0.9 个百分点。 安康在“十一五”期间就开始了生态移民扶贫搬迁工作，2011 年后开始实施包括生态移民在内的为期十年的陕南避灾扶贫搬迁工程。3 年来已有 7.5 万户 20 余万人搬离了地质洪涝灾害威胁区和生态敏感区，陕南避灾扶贫搬迁工程全部完成后 ，安
16、康将把居住在风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、水源涵养区、水源地和生态敏感地区范围内，对生态环境存在潜在威胁和负面影响的 82973 户 312090 人全部实施生态移民搬迁。 82. 以汉江水源保护为重点的生态环境保护成效显著。新世纪以来为了保证汉江水源，安康下大力气开展汉江水污染综合防治工程。近年来安康市已关闭污染和有污染风险的企业 1000 多家，年减少工业产值上百亿，减少就业岗位 10 万多个。6 “十一五”期间安康治理水土流失面积 4000 平方公里，同时落实了环境保护综合决策机制和辖区环境质量行政首长负责制，将环境和水质安全保护纳入各县区政府及部门的考核内容。对新上项目和
17、技改项目严格实行环保“三同时”制度，有效防止了新污染源的产生，使汉江水质常年保持在国家地表水类标准。 3. 以“双创”为主要抓手的城乡环境治理成效明显，城乡面貌大为改观。2008 年 5 月安康市启动了以创建中国优秀旅游城市、省级卫生城市为目标的“双创”工作，2011 年顺利实现省级卫生城市的创建目标（由于中国优秀旅游城市评选活动终止，安康中国优秀旅游城市创建目标自然终止） 。2011 年 6 月 10 日，市委、市政府隆重召开了“安康市省级卫生城市授牌暨创建国家卫生城市、园林城市动员大会” ，在全市启动了新一轮双创工作。市委市政府提出，到 2014 年把安康中心城市创建成为国家卫生城市和国家
18、园林城市。同时，深入推进国家卫生县城、园林县城创建，继续开展镇村、社区、单位及居住区卫生和园林创建活动。实现城市整洁优美、社会文明进步、人民健康幸福，广大人民群众真正在创建中得到实惠，幸福指数得到提升，山水园林、生态宜居、文明和谐的现代化城市格局基本形成。持续六年的“双创”活动使安康公民的生态文明素养大幅提升，城市人均绿地面积明显增加，生活垃圾污染剧增的趋势得到有效控制，人居环境大为改善，城市居民对城市管理的参9与率和满意度不断提高，安康城乡面貌发生了翻天覆地的变化，城乡环境治理工作得到广大群众的充分肯定和赞誉，安康山更青、水更绿、天更蓝、城更靓，城市空气质量良好天数达 360 天以上。 4.
19、 以生态农业、生态旅游、山林经济、新型工业为代表的生态经济初具规模。安康市委市政府根据安康的资源禀赋条件和生态建设要求，按照低碳、绿色、循环发展的要求，在生态经济化、经济生态化上大做文章，大力发展循环经济，建设适应安康资源环境承载力的、人与自然和谐共进的、可持续发展的产业体系，节能减排降耗指标完成省上下达的任务。 安康在稳定粮食生产，发展设施农业（设施蔬菜、规模畜牧养殖、水产养殖） ，稳步提高基本农副产品自给率的前提下，把发展山林经济和水产养殖作为安康农业跨越发展的突破口，生态农业发展态势喜人，近年来安康已流转土地 32.86 万亩，规划建设各类现代农业园区 247 个，传统农业转型成效显著，
20、农业生产源污染得到有效控制。随着安康森林面积的扩大，以油桶、油茶、魔芋、茶叶、药材、木瓜、蚕桑、养牛、养羊为代表的山林经济异军突起，林业总产值已经突破 25 亿元大关。 安康走“以项目建设为支撑，以招商引资为抓手，大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载” 的符合安康主体功能定位和循环经济特点的工业化道路，以特色资源、精深加工、新型材料、清洁能源、富硒食品为代表的低消耗、低污染、高效益新型工业成为安康工业的新支柱。 安康把发展生态旅游、涉水产业和新型材料工业作为产业结构调整的优先方向，让安康的广袤山地变成金山银山，让丰富的生物资源变成10优势特色产业和产品，让安康的青山绿水给人民带来收入
21、。近年来安康生态旅游业超常增长，已经成为安康经济的重要支撑，全市已建成南宫山、千家坪、上坝河、鬼谷岭四个国家级森林公园和神河源、擂鼓台、灵岩寺、凤凰山、大木坝、三道门、女娲山等七个省级森林公园，生态旅游年综合收入 76.22 亿元。 （三）制度缺失严重阻碍安康生态文明建设 虽然近年来安康生态建设取得了突出的成绩，但是，安康的生态文明制度建设却严重滞后于安康生态文明建设实践，法律政策体系建设和制度建设的滞后已经严重制约了安康的科学发展，严重阻碍了安康生态文明建设。比如虽然我国已经出台了一系列环境保护和污染防治的法律法规，但是由于相关生态法律法规在安康宣传普及的力度较弱，缺乏细化可行的实施细则，生
22、态执法监督检查跟不上，安康的生态执法效果还不理想；又如我国法律法规体系中还缺乏针对安康这样既是生物多样性生态保护区也是主体功能区划中的限制开发区，既是南水北调中线工程的重要水源涵养地也是关中陕北可持续发展的水资源战略支撑地，既是秦巴连片特困区也是陕西省委省政府定位的循环经济聚集区的国家重点生态功能区的生态文明法律政策体系和制度体系，但是安康地方生态文明立法还不够超前主动，缺少目的性和针对性的立法调研和立法建议。 生态文明建设的制度不完善、机制不健全、政策不配套和激励不到位的问题在安康还很突出；还存在认识模糊、责任感不强、行动不积极的问题；转变经济发展方式还有诸多障碍；在现实生活中违背生态文明建设要求的逆向激励机制还存在；违背科学发展观的逆向选择行为还屡
