1、1浅谈我国行政改革的发展趋势【摘 要】行政改革是政府为适应环境发展而做出的内部结构调整和职能转变的过程。在外部改革环境压力的作用下，20 世纪 80 年代以来我国在行政领域进行了一系列有益的尝试，并在借鉴西方国家行政改革成果的基础上摸索出来一条适合中国国情的改革道路。未来我国的行政改革将会在科学理论的指导下和民主政治的推动下保持持续改革的自觉性；同时，在改革价值多元化的前提下，凸显社会公平与公正价值理念；在行政改革的内容方面，将会进一步加强政府职能转变、行政权力和组织结构调整。 【关键词】行政改革；社会公正；公共服务 行政改革，是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部
2、体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。20 世纪 80 年代以来，在财政危机、信任危机和管理危机等内外因素的推动下，大多数国家都先后掀起了声势浩大的行政改革运动。概括起来，其内容基本上都涉及到政府职能转变、组织结构变革、管理理念和方式创新等方面，目的是建立起适应人类社会新的历史阶段的政府职能体系。虽然行政生态环境的特殊性决定了每个国家行政改革有着不同的内容和模式，但从 20 世纪 80 年代以来的各国行政改革实践来看，一些先进的理念和经验正在被其他国家学习和借鉴，并逐渐形成一种引领我国行政改革发展的趋势。 2一、行政改革的特点分析 自改革开放以来，我国共进行了七次大
3、的行政机构改革，在推进依法行政、政务公开，建立民主参与制度，加快电子政务发展，行政审批制度改革，建立和完善公务员制度等方面取得了积极的成果，改变了落后的管理理念和管理方式。这些重大改革，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，促进了各项事业的全面发展，也积累了丰富的改革经验。具体来讲，我国的行政改革主要具有以下特点： （一）科学理论的指导性 20 世纪 80 年代以来西方国家的民营化改革和重塑政府运动之所以取得了瞩目成就，其原因之一就在于这些改革的背后有着科学的理论为指导，比如公共选择理论、企业家政府理论和治理理论等。理论产生于实践，并在实践检验的基础上具备了指导实践的科学性。任何成功的实践都
4、离不开科学的理论作指导，面对日益复杂和不确定性的行政环境，只有科学的行政理论才能够指导行政改革实践顺利进行。当前，中国正发生着深刻的社会变革，社会利益诉求的多元化和复杂性给行政改革带来了前所未有的难题，因此，坚持科学的理论为指导，将科学发展的理念融入到行政改革的过程之中，才能从根本上保证改革沿着正确的目标和方向前进。 （二）民主政治的推动性 民主是公民参与的政治制度，现代民主政治的发展强调公民对政治和公共事务管理的直接参与，要求政府的“代表性”和“回应性”必然要在与公众的互动中去实现，这决定了政府未来的改革要符合社会公平3和民主价值的要求。民主政治的发展推动了卷入其中的政府必须在不同程度上致力
5、于改善政府的管理理念和管理方式，改善政府的形象，提升政府的效率和效能，以获得或增强政府的合法性基础。民主政治的推动性，已成为现代行政改革的能动性发展趋势之一。 （三）持续改革的自觉性 任何一个国家的行政改革都不是一蹴而就的，改革的成效也非被动推行的结果。相反，行政改革要想取得好的效果就需保持持续改革的自觉性。持续改革的自觉性包括两个方面的内容：一是行政改革是一个渐进、持续推动的过程。它需要不断地调整改革的内容和方向，以达到最终的改革目标；二是行政改革是改革者自觉行动的过程。改革者在确定行政改革目标时必须充分考虑到理想和理性的统一，使行政改革的目标具有可行性。唯此，才能够保证改革的过程是一个自觉
6、行动的过程。 二、行政改革的价值发展趋势 行政改革的价值取向决定了行政改革的未来发展方向，从当前世界范围内的行政改革动向分析，行政改革的价值取向正在逐渐趋同，表现为两个方面：一是价值构成的多元化，二是社会公平与公正价值理念凸显。 （一）价值构成的多元化 传统公共行政主张政治与行政二分，认为行政只是一种执行性活动，因此将“效率至上”奉为公共行政的唯一价值取向。20 世纪 70 年代以弗雷德里克森为代表的公共行政学派在批判传统公共行政价值的基础上，提出了“社会公平”的观点，进一步丰富了行政价值理论的内容。20 世4纪 80 年代席卷西方国家的“新公共管理”运动以追求经济、效率和效益为目标，将公共行
7、政的价值重新带回了“效率至上”的目标上。而随着20 世纪 90 年代全球化程度的不断深入，世界多数国家原有的治理模式都受到了巨大的挑战，为了寻求一种更为有效的政府治理模式，治理理论应运而生，公共行政更加重视公平、民主、责任、服务的理念，公共行政的价值构成也逐渐趋于多元化。 （二）公平与公正价值理念凸显 与注重效率的行政价值取向相对应，现代公共行政愈来愈重视社会公平与公正，它不仅强调行政程序和制度的公正性，同时也更加重视行政目标和过程要以社会公共利益为核心。主要表现在三个方面：第一，公民参与的平等性。强调全体公民拥有平等参与政治和社会的机会。第二，行政行为的公正性。体现为行政主体的行为不受个人主
8、观情感的影响，整个决策过程都以社会公共利益为衡量标准。第三，行政程序的公正性。行政程序的制定是依据法律做出的，同时行政程序能够反映社会公正的价值取向。第三，行政制度和措施的公正性。无论是行政主体还是社会公众，都能在这些制度和措施面前得到公平的对待。 三、行政改革的内容发展趋势 行政改革所涉及的内容庞大且复杂，以外延为主的行政改革侧重于行政实体的外部规模和技术特征，包括行政规模的大小，行政机构的增减、合并，行政组织幅度和层级的扩展与缩小，行政人员的补充与精简等；以内涵为主的行政改革则侧重于行政职能的调整，行政权力结构的调整，行政体制的改革等。从西方国家和中国的行政改革实践来看，不5同行政理念和行
9、政目标支配下的具体改革内容各不相同。但在全球化行政改革趋势的影响下，世界各国的行政改革内容也正在相互融合并趋于一致，表现出一些共性的特征。总体来讲，主要表现在政府职能有限性、行政权力分散化、公共服务社会化和组织结构合理化等四个方面。 （一）政府职能有限性 政府的职能转变是政府行政改革的核心内容，近代世界各国的行政改革基本上都是围绕着政府职能的范围界定展开的。从亚当斯密的“守夜人”政府模式到凯恩斯理论影响下的政府全能干预模式，再到新自由主义思潮下的“小政府、大社会”模式，可以清晰地看到政府职能模式由“保护型干预型引导型”的转变。引导型政府职能模式已经成为各国行政改革的目标。引导型政府职能模式强调
10、政府的宏观调控和社会的自我管理，尊重市场发展的客观规律，不进行过多的直接干预，只是在必要时加以引导。引导型政府职能模式有两个方面的内容：一是政府职能的收缩。根据市场经济的要求重新确立政府的行政职能，将原来属于政府的部分社会职能和经济职能推向市场，让市场主体去承担，从而使政府的职能相对减少；二是政府职能的市场化。政府职能的收缩并不意味着政府职能的全部出让，从另外一个层面上也说明了政府必须提高自身的效能。具体的做法就是将市场的竞争机制引入到政府的管理过程之中，从而提高政府工作的效率和质量。 （二）行政权力分散化 行政权力的分散化主要是指以分权和权力下放为中心的权力结构调整。行政权力的分散化不仅意味
11、着权力中心的下移，而且还代表着政府6将权力还归于社会，这都是民主行政的内在要求，是未来行政改革的目标方向。行政权力的分散化表现在两个方面的内容：一是中央政府与地方政府之间的分权和行政组织内部层级间的分权。中央政府和地方政府之间的分权是指中央政府和地方政府之间的职权划分，逐渐由集权的行政管理体制转变为分权的行政管理体制。行政组织内部层级间的分权是指依据经济体制改革的需要对行政机关之间的权限划分、机构设立和职能配置。二是政府与社会之间的分权。通过政府职能的转变，将权力回归市场和社会，表现为政企分开、政资分开、政事分开和政府与市场中介组织分开。 （三）公共服务社会化 政府失灵和市场失灵是社会组织提供
12、公共服务的理论基础。一方面，随着社会领域的扩展和社会活动的日益复杂化，政府自身的能力已不能应对社会公共需求的多样性，体现为政府提供公共服务的无效率；另一方面，受经济利益和市场机制的影响，市场主体更愿意提供那些利润大、风险低的公共服务，这也使得市场主体在提供公共服务时存在着失灵现象。因此，由社会组织去提供公共服务就成为当今世界各国进行行政改革的内容趋向。公共服务社会化主要是由各种非营利组织和社会公众参与提供本该由政府提供的公共服务项目。具体的形式表现为三个方面：一方面，让非营利组织通过自主筹资、捐款或税收优惠等途径获取资金，与政府部门合作提供公共服务；另一方面，政府以授权的方式鼓励社区建立老人院
13、、收容院、残疾人服务中心等公益机构，提供一些政府未能提供或不便提供的公共服务；再一方面，鼓励志愿者参与到公共服务的7供给行列中，表现为让个体志愿者或志愿组织无偿提供公共服务，或者以捐赠、互惠等方式寻求代理去提供公共服务。 （四）组织结构合理化 组织结构的合理化表现在两个方面：一是组织结构的扁平化。它是相对传统官僚组织的金字塔形态而言的，其含义是指组织层级结构在基本特征不变的情况下，减少组织的中间层次，使基层的行政组织具有更多决策、信息处理权，自主进行横行协调与合作，自主共享知识和信息。由于传统的组织形式难以适应快速变化的市场环境，而扁平化的组织结构又拥有着信息传递快、反应迅速及便于决策等优点，
14、使得包括行政组织在内的整个社会组织对其青睐有加。如中国的“省直管县”改革即是行政组织结构扁平化的体现。二是横向组织结构与职能相匹配。行政组织的横向结构也叫做行政组织的部门化。为了适应各级政府不同职能的需要，行政组织必须在横向结构上进行科学合理的分工，即横向组织结构要与职能相匹配。科学、合理地界定政府各部门的职能，有利于政府对公共事务的有序管理，有利于发挥不同职能部门的专业化优势，从而促进行政组织目标的实现。当代社会，政府职能的广泛性和复杂性不断增加，因此，明确各职能部门之间的职责分工，做到行政组织结构与职能相匹配就成为行政组织发展的重要趋势。 参考文献 1 张康之，李传军.公共行政学M.北京：经济科学出版社，2010. 2 丁煌.行政学原理M.武汉：武汉大学出版社，2007. 8作者简介：孙国良（1986- ） ，男，汉族，河南汝州人，管理学硕士，铁道警察学院公安管理系，助教。
