1、1树立宪法权威必须追究违宪行为宪法的生命与权威，关键在实施。而能否实施的标志在于对违宪行为能否严加追究。这在现行宪法上已有原则规定，但只是一纸空文，原因在于没有建立可行的违宪审查制度。 对于违宪审查，世界各国主要有三种模式：一是美国模式，将司法权和司宪权合一，通过普通法院作违宪审查；二是德国模式，将违宪审查权和司法权分开，对违宪诉讼有专门的宪法法院；三是希腊模式，是将司宪权、司法权合一，宪法法院、最高法院、行政法院中任何一个法院都可以审查违宪问题。 就目前中国可行的模式来说，一种主张是让最高法院来承担违宪审查的职能。但法院没有权威，也不独立，不可能承担这一个职权。另一种方案是在全国人大和人大常
2、委会之下，建立一个宪法委员会，由它来受理宪法诉讼，解决违宪审查问题。这也有矛盾：这个委员会附属于人大，它审查人大自己通过的法律是否违宪，就等于自己作自己的法官，这和法理违背。违宪审查机构应该高于制订机关。所以这也不太可行。 我认为还有一个方案：可以考虑由全国政协来承担违宪审查。 据悉，早在 1956 年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制。中共中央统战部部长李维汉还特地向民盟中央副主席章伯钧转达了刘少奇的这一主张，并希望通过章伯钧以民主党派身份和自己的名义，在统战部召开的座谈会上提出来。章照办2了。1956 年 12 月统战部向中央提交了关于加强政协地方委员会
3、工作的意见 ，中共中央 12 月 24 日在对此“意见”的批示中，对章伯钧的建议给予了回应，指出：“政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似上议院的作用。 ” 1982 年修订宪法时，我正在全国人大法制委员会办公室工作，与闻其事，听到传达中央对修宪的意见中，提到胡乔木（当时是修订宪法的主持人之一）提出了设两院制（人大和政协）的构想，旨在强化对人大自身的制约，并提升政协的权威和权力地位。但当时此议被邓小平否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导；再则中国不像欧美，有两院制的政治文化传统，因此不合国情，何必另生枝节。说两院制
4、导致效率低，实际上理由并不成立，因为权力缺少制约，出了大祸比如大饥荒、文革，效率更低或只是负效率。八二宪法虽没有搞两院制，但连胡乔木都主张搞两院制，可见两院制并不是一个绝对的禁区。当然，也不是让政协一步到位成为一个上议院，而是可以逐步推进。 首先，要赋予它一些程序性的权力，比如赋予政协向人大的提案权或者提出违宪审查的议案。现行宪法确认全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委五个国家机构有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家机构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的。所以我建议在适当时候，通过宪法修正案，将
5、政协的参政议政和监督权力，上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的3提案权，使经政协正式通过的对国是的集体主张和批评建议能作为议案，法定地必须列入人大议程，予以审议。这样就可以对国家权力（人大立法权）和政府行政权有一定的约束力。 其次，赋予政协有质询权。在政协会议期间，可仿照人大，可以提出对政府或其所属各政府部门、法院、检察院的质询案，受质询的机关必须负责答复。这是使政协的监督权（权利）准权力化、并“提高实效”的一项举措。当然，也可能遭遇部门保护主义者的窒碍。但若确立为法律制度，似不难施行。 最后，赋予政协有违宪审查权。我国人大制度是权力集中制，一切国家权力归全国人大，其他国家机构的权力
6、都是由人大授予，对人大负责。这种体制有其高效的优越性，但人大自身在国家制度范围内却没有或不受任何其他权力的制约或监督。如果全国人大及其常委会的决定、特别是立法，出现违反宪法的基本原则、侵犯人权和公民基本权利的情况，就很难及时纠正（如上世纪 50 年代全国人大批准国务院的劳教法规就是一个恶法；80 年代全国人大常委会通过的关于“严打”的两个“决定”中，就有侵犯、克扣被告上诉权和辩护权和违反“不溯及既往”原则） 。 如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。由于政协和各民主党派也是
7、受共产党领导的，因而毋需担心它会借此挑战共产党的执政地位（当然如何领导，有待改革） 。窃以为这不失为一个新的改革思路。实现4这一步已使政协带有“上议院”的职能，当然如何具体规范，有待细加推敲。目前可以考虑政协有建议人大进行违宪审查的提案权，这可作为改革的切入点。 赋予政协这三项权力，逐步推进，最后做到违宪审查。但我觉得要真正搞违宪审查，还是得务虚，务什么虚？打破阻碍实行宪政民主的旧观念和旧思维。这个问题不解决，要搞违宪审查很难。违宪审查在法学界提了很多年，没有任何实践的结果。 立法法也提出，公民、社会组织可以就某些行政法规或者红头文件要求进行违宪审查，但实际没有正式受理施行过。宪法本身也有规定
8、，全国人大常委会可以撤销不适当的行政法规，但从来没有撤销过。如果有问题，也是口头上通通气，不愿意公开按法律程序办，这有很多思想障碍。 现在正在进行“整风” ，以“群众路线教育”为核心。从法治视角上考虑，我认为，在当代，整风重在治吏， “群众路线教育”的核心应当重在领导干部树立宪政意识、公民意识、公仆意识。所谓“照镜子，正衣冠” ，应当要求干部以宪法为镜子，对着现行宪法中有利于治国治党、制约权力和保障公民权利的规定，一条条对照检查是否施行了，照办了，违反了是否受到追究了？还应当以史为鉴，反思、总结历史教训，这需要清理以下几种带有封建专制性的旧观念旧制度： 第一，清除“臣民”群众观，树立宪政公民观
9、。 “群”字，据辞源解释，是指禽兽成群（“兽三为群，人三为众” ） ，繁体字写为“羣” ，君在上，羊在下。那就意味着，群众是君主统治下的羊群（即所谓“牧羊牧民” ） 。可是，现今的群众不再是群氓，不是臣民、子民、顺民，5更不是“刁民” ，而是有宪法地位和强烈权利意识的公民，他们是宪法和宪政的主体，执政者的权力是公民、人民赋予的。公民是享有宪法权利的人，是选举人、监督人，讲尊重公民，就必须摆正同公民的平等地位，尊重和依法保障他们的权利。所以，我认为，对干部进行群众路线教育，核心是进行公民教育、宪政教育，树立公民意识、宪政意识。 第二、克服国家至上的宪法观，树立社会至上、人民至上的宪政观。长期以来
10、，党的领导人和法学界在界定宪法的性质和任务时，都认为宪法是“治国安邦的总章程” 。宪法固然有此功能，但这一命题，却把宪法主体只限于政府和执政党，他们是治国的唯一主体。这就导致宪法变成只是执政党治国的工具，而不是限制政府权力和保障公民权利的约法。宪法不只是国家的根本大法，更是社会的大法社会约束国家的契约。宪法的主体是人民、或全体公民，不是执政党和政府，后者倒是受宪法制约的客体，而且往往是主要的违宪主体。 第三、转变把国家当“党产”的国家观，树立“权为民所赋”的新权力观。早在 1941 年，邓小平就批判过“以党治国” 、 “党权高于一切” ，认为它们是国民党在我们共产党内的流毒。实际上这种思想上和
11、体制上的流毒至今也没有完全清除。八二宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民” ，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与城乡集体经济、自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有；第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民；宪法第二章则确认了公民享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源，都属于人民和公民所有。但是，人民群众6是不是真能享有和掌握一切权利与权力？实际上，在我们夺取政权之后不久（50-60 年代）有些领导干部就有这样的思想：我打的天下，我就可以拥有一切、调动一切，国家等于是共产党干革命取得胜利的“战利品” ，是执政党的“党产
12、” ，是我党的集体财产，可以由我们任意支配。因此，必须从体制上解决：国家的一切精神文化与物质资源归人民，而不是归执政党。改变“坐天下、得天下” 、拥有天下、领导一切、支配一切的旧思维、旧制度。 第四、转变“非我即敌”的专政观，树立宪政党的执政观。毛泽东在“人民民主专政”论的基础上提出的“两类矛盾论” ，本来是要把“正确处理人民内部矛盾作为社会主义国家政治生活的主题” 。在实践上却放在“以阶级斗争为纲”的基点上去划分敌我两类矛盾，以致不断地在人民中甚至在党内去划界线、挖“敌人” ，造成历史上的大劫难。社会矛盾是多样复杂的，事实上，社会生活中有些矛盾既非敌对性质，也不好归入人民范畴，其间有很大的灰
13、色地带。一些民事纠纷、思想言论争议，乃至犯罪行为就不能简单地归属于敌我两类。在和平发展时期，政治上敌我这二元的对立，已不能完全覆盖当今社会利益多元化、矛盾多元化发展的局面。如果把社会矛盾仅归结为政治上这两类，非此即彼，就容易导致简单化、扩大化。现今官民矛盾十分尖锐，遇到发生群体性对抗性事件，一些干部就归咎于“国内外敌对势力的挑动” ，严加打压，结果引起更大的事端和祸害。当今法治的理念要扬弃非我即敌的“两类矛盾”的简单化僵化思维，把注意力集中到调整利益群体多元化发展的大趋势上。近年中央高层领导人提出的“权为民所赋” 、 “权为民所用” 、 “把权7力关进制度的笼子里” ，以及“还权于民”等理念，是应对人民群众日益增长的权利要求、化解社会矛盾的正确路径。如何避免停留在“口号治国” ，将这一新权力观真正落实为还权与维权的实践，是当前政治与社会改革的重要课题。
