1、1气候变化视角下国家主权原则的突破与协调【摘 要】本文在气候变化的视角下，探讨主权限制论的基本内容、主权原则被突破的表现以及如何通过国际生态补偿机制、欧盟环境治理机制、国家责任制度和国际合作制度实现主权和国际环保的平衡，最后得出相应的结论。 【关键词】国家主权原则；气候变化；共同但有区别责任原则 一、国家主权原则在国际环境保护领域的突破 （一）主权的基本特性 国家主权原则是国际法的基本原则，在国际社会中具有广泛的适用性。其具体涵义按照王铁崖教授的理解，包括两个方面：一是对内的最高性；二是对外的独立性。国家对内主权意味着：第一，国家自己决定其事务的权力；第二，国家自己决定哪些方法对于管理其事务是
2、适当和必要的；第三，国家权力的最高属性；第四，在和平时期由国家机关做出在国内最高决定的权力；第五，在紧急状态下或在战争时做出最高决定的权力。国家对外主权意味着，其一，国家的内政外交事务不受他国的干涉；其二，国家的对外主权具有排他属性和独立属性。国家的对内主权与对外主权不可分割，只有不受任何国家和其他权力的任何干涉，一国才能独立自主地处理其内部和外部事务；一国只有在独立自主地处理其内部和外部事务的基础上，才能享有不从属于其他权力的独立权和对外主权。国际环境问题不同于国内环境问题，一国领域内虽然也会存2在环境问题跨区域的现象，但可以通过全国性的环境部门协调解决，而国际环境问题因具有跨国性、流动性、
3、全球性、连续性、互动性的特点，在全球协调上必然会导致国与国之间利益的博弈，多次全球气候变化大会进程缓慢，于此可见一斑。要妥善解决全球环境问题，首先要克服的是全球环境一体化和政治世界分裂的矛盾，国家的环境主权因此受到挑战；另一方面是地球生态保护需要加强国际合作的趋势，一方面是国家在主权上，尤其是发展中国家维护国家主权的强硬态度。受到挑战的国家主权推动着世界各国政府的环境保护实践，国际社会逐步达成共识为应对全球生态危机的挑战，有必要修正传统的主权观念，因此，主权限制论被广泛应用。 （二）主权限制论的提出 1.“公地悲剧”逻辑在国际环境保护中的应用。1968 年英国的加内特哈丁提出公地悲剧的理论模型
4、。作为一个正常的市场经济人，当牧羊者面临增加一只羊的收入和不顾草地的承受力，承担着有可能使草地退化的风险两种选择时，许多牧羊者会选择前者。由于羊群的不受限制，所以草场被过度使用，草地状况迅速恶化，悲剧就发生了。主权限制论的支持者遵循哈丁的逻辑，认为主权如果不加以限制，人类会为共同使用的水、空气、土地、河流、海洋等看似无形而免费的资源付出巨大的代价。巨大的代价背后不仅会引起国家环境保护投入的增加，更为重要的是基于综合实力的较量可能会使全球环境保护更加举步维艰。从国际法的角度来论证，国际和平的实现，国际社会的持续发展，从长远来看，是以国家让步部分国家主权为前提的，国际关系的正常运作要求国家主3权的
5、行使受到一定的限制，国际环境领域亦是如此。 2.主权限制论的基本内容。第一，国家在开发利用本国资源时，受到的限制越来越多。当一国开发利用与他国共同享有的资源时，主权不允许被滥用。例如，界河、多国河流、国际河流因河水及其生物资源的流动性及其不可隔断性要求一国不可随意处置在本国领土范围内的部分主权，开发利用时，必须与其他国家协商。第二，国家在经济发展中的污染排放日益受到国家限制，向国外转嫁污染也越来越困难。20 世纪 70年代以来，全球气候国际公约对国家温室气体的排放限制越来越多。 1979 年的长程越境大气污染日内瓦公约规定了一些防止远程大气污染的基本原则，制定了有关审查、磋商等方面的内部实施机
6、制。在1987 年的关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔协定书中，各国被限制生产和消费各种不同类型的消耗臭氧物质。 1992 年的气候变化框架公约规定缔约方有义务对工业排放的二氧化碳、甲烷等温室气体予以限制。在 1997 年的京都议定书框架下，提出了削减温室气体排放量的具体方案。在 2010 年的坎昆气候变化大会上，继续坚持了共同但有区别的责任原则，以严格控制温室气体排放。2011 年的德班会议上，确定了发达国家在京都议定书第二承诺期的量化减排指标，明确非公约发达国家在公约下承担与其它发达国家可比的减排承诺。 （三）主权限制论在国际环境法基本原则中的具体表现 1.资源开发的主权原则和不损害国家管辖范围
7、外环境原 则。在 1972 年联合国斯德哥尔摩宣言中，原则 21 宣称：“依4照联合国宪章和国际法原则，各国具有按照其环境政策开发其资源的主权权利，同时亦负有责任，确保在它管辖或控制范围内的活动，不致对其他国家的环境或其本国管辖范围以外地区的环境引起损害” 。这一原则在 1992 年的里约宣言中得到重申。此原则充分体现了主权限制论，其一，各国具有按照其环境政策开发其资源不受干涉的主权权利，各国有权按照本国的意志开发利用在本国境内的资源，这是主权原则在国际环境领域的适用，是一国的权利；其二，主权是相对的，各国在享有自由开发利用本国资源的同时，负有不对他国和本国管辖以外地区的环境引起损害的责任。在
8、指导各国养护及和谐利用两个或两个以上国家共有自然资源的环境方面行动守则中，对这一责任进行了细化，规定了国家的各种义务。其中守则 4 指出：“各国在共有自然资源方面的任何活动，如果可能有危险，会大大影响到共有此种资源的其他国家的环境，则在从事此种活动之前必须进行环境评价” 。守则 5 载明：“共有一种自然资源的各国应在切实可行的范围内，就这种资源的环境问题经常交换情报和进行协商” 。由此可见，评价和协商不仅成为国家履行国际义务的基本方式，而且对国际环境行为形成约束，是对国家主权的重大突破和发展。 2.国际合作原则。国际合作是国际环境法的基石，在国际环境法中表现为一些具体制度和措施，视角缩小至气候
9、变化领域，包括气候信息共享制度、全球气候变化大会各国参与决策机制，全球气候评价标准的协商机制等。多次气候变化大会给各国政府传递出这样一种信念或者称为共识：全球气候的改善需要发达国家和发展中国家的合作，需要在多5边框架协议下，合作落实相应的减排承诺和行动。全球气候领域的国际合作在发达国家之间尤其是欧洲国家之间进行的比较顺利。1993 年欧共体颁布了名为“迈向可持续发展”的欧洲共同体第五个环境行动规划 ，该规划为打破环境受国家疆界的限制，实行环境保护国际协商创造了一个先例，同时也向传统国际法有关“国家主权”的概念提出了挑战。 3.共同但有区别的责任原则。该原则包含着两个基本要素。一是共同的责任。这
10、是指人类生活在一个地球上，全球环境的变化对各国都会带来不利影响，保护人类共有的家园是各国共同的责任。二是有区别的责任。由于各国历史和现实的生产模式和发展模式各不相同，因此不能将责任平等地分配至每一个国家，发达国家在工业化进程中不可持续的发展和消费模式是导致气候变化的主要原因，应承担主要责任，发展中国家由于技术落后、资金缺乏等原因，承担次要责任。责任是一种负担，是对不利法律后果的承受，它势必会对一国的主权产生影响，美国曾经出于经济等方面的考虑最终退出了京都议定书的签字，巴西不得不将热带雨林的经济价值让位于它的环保价值，这一原则均对发达国家和发展中国家的主权造成影响。 （四）气候变化视角下解读主权
11、限制论 大气和气候相比水资源、生物资源、矿产资源具有更强的流动性、连续性、互动性，对人类的影响也最为广泛和深远。工业革命以来的全球气候变化使海平面不断上升，一些岛屿国家，例如马尔代夫、图瓦卢等国家的后代有可能在未来不再生活在祖先耕耘的土地上，而成为“环境难民” ，这些国家不得不考虑举国搬迁，以应对气候变暖的趋势。所以，6一些岛屿国家为维护本国利益，对全球气候方面的国际合作提出了强烈要求，呼吁共同但有区别责任原则的落实。在此背景下，联合国召开了多次气候变化大会。共同但有区别的责任原则在历次的大会上不断发展完善：斯德哥尔摩会议是萌芽时期，共同但有区别的责任原则首次出现在人类环境宣言中；蒙特利尔协议
12、书在解决臭氧层消耗问题上体现了这一原则，是共同但有区别的责任原则在国际环境领域的初步适用；在里约会议上，正式确立了共同但有区别责任原则的国际法地位，并在众多法律文件中被体现；在历次的气候变化大会上，发达国家和发展中国家的利益博弈始终是全世界关注的焦点，特别是在减排目标上，发达国家不愿为气候变暖承担历史责任，更多强调共同责任；发展中国家不愿环境保护延缓经济发展，更多强调区别责任。从中不难发现，全球气候环境改善的目标要求发达国家和发展中国家各自牺牲一部分本国的利益，达成一致共识，加强国际合作，建立气候协调机制。 二、气候变化视角下国家主权原则与环境保护的协调机制 （一）引入国际生态补偿机制 1.国
13、际生态补偿的释义。生态补偿包括以下几个基本的含义：（1）从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的 补偿。 （2）开发利用环境资源时对受损的人们的补偿。 （3）开发利用所带来的生态风险（包括对环境的风险和对人的风险）的补偿。这种补偿针对的是环境风险的不确定性。 （4）对保护治理生态环境的补偿，包括对因保护环境所带来的机会丧失的补偿。具体到国际生态补偿，是指国家之间和国家对各国管辖之外的生态资源的补偿。国际生态补偿主7要出现在发达国家和发展中国家之间。 2.建设国际生态补偿机制的基本构想。生态补偿在一国范围之内，包括流域补偿、区域补偿和跨流域补偿。国际生态不同于国内生态，以气候变化为例，所有国
14、家都有温室气体排放的前提下，排放造成的损害却是不对等的，图瓦卢、马尔代夫等岛国对气候变化有更为直观感性的认识，而大部分国家对气候变化的认识停留在科学报告的数字上，如何通过国际协调机制避免这些岛国的灭亡成为摆在世界各国面前的一个难题。在联合国气候变化框架下，发达国家需要为发展中国家提供先进的资金、技术和设备，帮助发展中国家减缓温室气体排放。除此之外，哥本哈根气候变化大会以来，提出了建设绿色基金的构想。绿色气候基金实质是国际生态补偿的一种形式。全球气候的变化迫使一些热带雨林国家权衡保护环境和发展经济的关系，然而森林资源丰富的国家未必乐意将经济发展让位给生态保护，事实也正式如此。如果生态环境的保护使
15、这些国家发展的机会丧失，延缓气候变化的进程必然会遭到他们的反对：温饱尚未解决，怎能指望不开发森林资源？出席联合国环境与发展会议的马来西亚代表也指出：“为了其他国家的利益而让我们别碰我们自己的热带森林，未免太有点想入非非了。 ”限制了这些国家开发资源的权利就必须对它们补偿，这不仅体现了生态补偿的涵义，更是平衡理念的基本要旨所在。国际生态补偿机制是应对传统主权在气候变化领域变异后的一种协调机制，目的在于平衡各国尤其是发展中国家经济发展与国际生态保护的关系。在全人类总体利益下，各国不能各行其是，片面强调国家主权，应该认识到地球是全人类共有的财产，地球的一部分是属于8整体的一部分，在环境保护上不能分割
16、。我们认为不能再提什么国家环境主权原则了，国际经济在全球化，必须从世界整体来安排。国际环境客观上更加全球化。 （二）欧盟环境治理机制 （1）欧盟的环境政策。欧盟的环境政策开始形成于 20 世纪 70 年代，经历了四个发展阶段。1973 年共同体理事会通过了欧洲共同体第一个环境行动规划 ，首次提出将环境考虑纳入共同体其他政策领域的问题。第二个发展阶段始于 1987 年，在经济共同体条约中增加了环境保护内容，为欧共体提供了明确的环境立法依据，明确提出了维持、保护和改善环境质量、保护人类健康、审慎和合理地利用自然资源的环境保护行动目标，提出了风险预防原则、预防原则、就近原则、污染者付费原则的环境保护
17、行动原则。1993 年欧盟环境政策开始了第三个发展阶段。 欧洲联盟条约的签署进一步提升了环境保护在欧盟中的地位，建立起聚合基金的财政资助制度。 阿姆斯特丹条约的生效标志着欧盟的环境政策进入第四个发展阶段，条约将环境领域的合作程序全部改为共同决策程序，发挥欧洲议会在环境立法中的作用。欧盟通过一系列的环境政策和法规构建了一个全面体统的环境保护体系，在此次体系下，各国加强国际合作，密切配合欧盟的集体行动，在改善了区域环境的同时，也为国际社会提供了样本式研究的案例，对国际环境保护产生了深远的影响。 （2）气候变化领域欧盟环境治理政策的启示。从欧盟环境政策和法规中：可以得出以下基本结论：第一，欧盟的环境
18、政策对区域内的各国产生普遍的约束力，各国或将立法转化，或直接引用欧盟立法，作为自执行条约。9普遍约束力的产生来源于国家的主权让步和限制。第二，欧盟的立法不仅有原则性的条款，而且还有相应的资金资助制度保障条款的实施，在一定程度上，类似于绿色气候基金制度，不同的是，将资金资助落到了实处，而非只是构想。第三，欧盟各国在意志协调的基础上，对成员国环境权的约束越来越多， 阿姆斯特丹条约关于程序改动方面的规定印证了这一点。欧盟环境政策具有超国家性的基本内涵，环境保护对欧盟成员国的影响要比其他地区更为深刻，在气候领域亦是如此。欧盟治理环境的成功启示国际社会，实现世界气候的好转必须适度让渡部分国家主权，加强区
19、域合作和国际合作，这样才能实现共赢发展。 （三）完善国家责任制度 气候变化对人类的损害不同于一般的损害，属于累积性损害，因此在责任认定上不同于传统的责任认定方式。其特点在于：某一损害结果系由多个施害人的独立行为共同导致，任何单个施害人的行为都不足以导致该结果的发生。因此，在因果关系认定上陷入困境。虽然难以确定具体因果关系，但不容置疑的是发达国家在温室气体的排放中占据了相当大的比例，在这一前提下“一般因果关系+排放份额”的归因模式目前已获得了学界的广泛支持。国家责任制度的建立必定会对一国的主权造成影响，而完善的国家责任制度则会实现与主权原则的协调。在损害事实、因果关系、损害后果三大责任构成要件方
20、面改进，使传统的责任制度与国际气候保护向适应，扩展责任范围，以达到主权与国际社会利益平衡的目标。 （四）加强国际合作 10长期以来，多边气候变化谈判都被一种建立在科学数据和结论基础上的政治博弈所主导。各国为了本国的利益不断地讨价还价，而忽视了国际合作和政治协商。国际环境合作要求各国在利益与基本目标一致的基础上，进行不同程度的协调、联合和互相支持的活动。环境问题的严峻形势迫使各国正视环境的现状，寻求国际合作的路径和模式，因而跳出绝对主权原则的漩涡，克服国家利己主义的弊端是各国必须做出的选择。气候问题的跨界性、全球性和流动性使任何一个国家都不可能独善其身，闭关锁国。人类也为此不断努力，每一次联合国
21、气候变化大会的艰难进步都让各国看到了国际合作的曙光，为各国政府挽回人类共同的环境损失带来了动力。气候问题的急迫性要求各国承担更多的责任和义务，为谋求可持续发展做出贡献。为此，1992 年 5 月的生物多样性公约规定：“各国有义务在平等的基础上，根据共同但有区别的责任和它们各自的能力，为今世后代的利益保护气候系统。 ”建立协调机制是解决国家主权原则和国际环境保护冲突矛盾的必然选择。国际生态补偿机制使发展中国家不必再以牺牲环境为代价换取经济发展；欧洲治理环境机制启示国际社会：让渡部分国家主权才能换取国际合作，否则全球气候会逐渐恶化；完善的国际责任制度才能明确各国的义务，才能适应气候损害不同于传统损害的特点；而国际合作才是解决主权和环境矛盾的根本方法、最终归宿。 三、结论 国家主权的基本原则在国际环境领域尤其是气候领域得以突破，其主要原因在于全球环境一体性、流动性、互动性、累积性的特点。在气
