1、提升执法公信力的思考摘 要 没有信仰的法律会退化成僵死的教条。无法可依是没有办法，有法不依，违法不究影响法律的权威。我国法律体系在不断完善，但执法公信力并没有随之提高，执法司法腐败问题比较突出。在中国特色社会主义法律体系形成后，研究执法领域存在的问题、弊端。探索不断提升执法公信力的途径，对推进法治建设、促进社会的和谐有序发展都非常重要。 关键词 执法 执法公信力 法治建设 作者简介：李国玺，法学学士学位，平凉市委党校，副教授，主要从事法学教学与研究工作。 中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）02-151-03 2011 年 3 月 10 日，吴邦国
2、委员长在十一届全国人大四次会议所作的常委会工作报告中郑重宣布以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。中国实现了从无法可依到有法可依的历史性转变，但法律体系形成并不等于法治建设大功告成。经过多年努力，我国在依法行政、公正司法方面取得了很大的改善，但与严格执法的要求还有相当大的距离。法律的生命力在于实施，中国特色社会主义法律体系的形成，在总体上解决了“有法可依”问题后，更加突显出有法必依、执法必严、违法必究的问题来。党的十八大更把“司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”作为全面建成
3、小康社会的目标之一。所以要把法律规定变成实践，还有大量的工作要做。 一、目前我国执法公信力存在的主要问题 总的说来，当前我国执法存在执法体制滞后、执法力度不够、执法人员素质不高、群众认识不足等诸多问题。近年来的许多新闻事件都与执法司法有很大关系。比如，药品安全领域的毒疫苗致死事件、药用胶囊铬超标事件；食品安全领域的三鹿毒奶粉事件、苏丹红事件、上海染色馒头事件；生产领域的屡禁不止的众多矿难；公安执法领域的孙志刚事件、龚爱爱事件；交通执法中的“钓鱼执法”事件；司法中的南京彭宇案、天津许云鹤案、河南赵作海案等。这些事件都是各类行政执法和司法直接造成的恶性事件或不利后果。就连贵州瓮安事件、云南的“躲猫
4、猫”事件、深圳宝安区群体袭警事件、甘肃陇南事件，都与行政执法有很大的关系。反思这些事件，这些地方的执法机关丧失了执法公信力，出现了公信危机。因此，在法律体系形成后，切实做到严格执法、提升执法公信力将成为我国法治建设的一项更加重要的任务。目前我国执法司法存在的主要问题是： （一）执法司法人员素质不高、执法司法水平比较低，难获公众信任 社会公众对执法司法机关的评价，主要是根据执法司法人员的具体执法行为进行评价。人民群众是通过具体的案件案件处理认知、理解评价和信任执法司法的。而现阶段执法司法队伍的整体素质和执法司法能力同人民群众的期望有较大差距：一是缺乏群众意识，群众工作做得不细致、不到位。不注重释
5、法说理，态度普遍生、冷、硬，有些人习惯用威权压服的手段处理矛盾纠纷，忽视执法对象及其亲属的感受，割裂了“情、理、法”的关系。有些案件虽无法律上的偏差，但由于缺乏必要说理及事后解疑释惑工作，当事人并不理解和认可，致使有些执法活动案结事不能了。当事人不断申诉、上访，提高了执法成本，增加了社会不稳定因素。二是个体素质不高，执法水平有限，在执法中或多或少都有瑕疵，甚至有重大失误，当事人对处理结果不服。笔者接触的两起典型案例就很能说明问题。一起是未成年人抢劫案，法院根据量刑规则判处被告人两年有期徒刑，但根据刑法抢劫罪的法定刑是三年以上十年以下，在三年以下判处刑罚要报最高人民法院核准。后来笔者在网上搜索后
6、发现类似情况不少，量刑规范的目的是为了解决不同法院对同一犯罪的量刑差异较大问题，结果法官只考虑量刑规范的技术规定不注意刑法的总则规定，破坏了法律的严肃性。另一则案例是赵某酒后纠集多人手持凶器凌晨一点多强行进入某理发店员工宿舍寻衅滋事，在理发店老板打 110 报警，民警走后又二次纠集他人持凶器滋事。被该店员工将他们一人打成轻伤，一人重伤。后当地公安机关对赵某等人以寻衅滋事进行治安处罚，对该理发店老板和两名员工以故意伤害罪追究刑事责任。该案中赵某等人是否构成寻衅滋事罪被告人及家属颇有疑问，可公诉机关在庭审中指控老板和另一名员工属主犯提出三年至四年的量刑建议。而该案显然是一起防卫过当的案件，对被告人
7、应当减轻处罚，量刑应在三年以下考虑。公安机关和公诉机关这样司法的法律效果和社会效果可想而知。三是某些执法人员不清廉，执法中存在违法行政、滥用权力、渎职腐败等问题。办人情案、关系案，执法不公，侵害了当事人的合法权益，在社会上产生了消极影响，严重损害了执法机关的执法公信力。 （二）培育执法机关公信力的相关制度缺失 近年来，执法机关在推进执法规范化方面做了大量工作，也取得了明显成效。但执法办案的有些具体环节未完全规范，有些人办案随意性较大，导致一些环节上执法不文明、不规范、不严格；执法的公开化、透明化程度较低，社会公众对执法活动难以监督，对执法的公正性产生怀疑，损害了执法公信力。劳教制度改革、涉法涉
8、诉信访工作改革、司法权力运行机制改革以及户籍制度改革作为 2013 年政法工作的重点，也从侧面说明了这个问题。 （三）执法为民的理念缺乏，公仆意识不强 一些执法人员把自己的工作看作谋生的手段，而不是神圣的事业。他们对执法公信力的重要性缺乏正确认识，对如何提升执法公信力没有职业责任感和神圣使命感。认为公信力纯属社会公众主观判断，执法机关不好掌控，不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系，不关注民生，不积极回应社会诉求，机械执法。不认真研究办案的法律效果和社会效果的统一，损害了执法公信力。 行政执法机关设置比较复杂，既有政府部门，又有法律、法规授权的组织；既涉及行政机关，又涉及授权的事业单位或其他
9、组织。上下级的纵向之间和不同部门的横向之间执法职权不明，纠纷不断。如果有经济利益，各方都会争夺管理权，相反则互相推诿。由于体制原因，执法中非法干预多，执法人员不敢、不愿碰硬，损害了政府的执行力和公信力。不少行政机关以“公共利益”为名，不管群众理解不理解、知情不知情，搞“突击执法” 、 “运动执法” ，造成政府与群众间的对立和不信任，甚至激化了社会矛盾，引发群体事件。 （四）公民的法律意识淡薄 部分群众法治观念淡薄，对法律缺乏足够的尊崇，在权利需要救济时，不是依法维权，而是选择权力。托人情、找关系，规避和违反法律。法律低于权力让人们对法律失去了认同感，加深了人们对执法的不信任。部分群众素质低、对
10、法律不理解，拒不执行生效判决和行政决定，执法机关对此也软弱无力，严重损害了法律权威。 二、影响执法公信力的原因分析 执法公信力不高，严重影响了政府的公信力，破坏了政府的形象。有的学者甚至认为：政府行政执法方面出现的问题实际上表明了“行政危机和政府失灵现象” 。造成这些执法问题的原因是多方面的。 （一）执法单位和人员与经济利益相关 由于对执法机关极其执法人员的考核甚至办案经费与罚没款挂钩，执法变成了单纯的罚款。为了经济利益，几个执法单位对同一违法行为重复处罚，加重了行政管理相对人的负担，使行政处罚失去合理性。一些执法单位为了经济利益想方设法加大处罚，导致执法经济和“钓鱼执法” ，一些违法行为被处
11、罚后，仍然公开存在，使公众认为执法是为了罚款，而不是规范社会行为。 （二）执法环境复杂 在当前比较复杂的执法环境中，执法、司法机关在处理案件时，经常受到来自社会许多方面的干扰。以至一些人热衷于动用自己的亲朋好友，自身的社会地位等有利条件，直接或间接找执法办案人员说情、给予好处等诱惑。有的甚至找到相关机构或上级法院和部门，目的是为自己获取最大的利益。这种现象伴生于执法、司法活动中至今并没有杜绝。这种现象破坏了政府和司法机关的形象，降低了执法、司法公信力，损害了法律的尊严和权威性。 现行执法体制自身有缺陷，许多执法部门隶属混乱，职权不清，执法人员无所适从。由于多头执法，执法地方化、部门化、功利化现
12、象十分严重，加之行政执法机关相互间以及和司法机关之间不能信息共享、有效衔接，造成重复执法的“执法密集地带”或无人执法的“执法空白地带” 。使执法机关的执法公信力受到严重损害。 （三）执法供给不能满足执法需求，制约执法机关获取公信力 随着改革的深入和市场经济的迅猛发展，我国社会结构、社会组织方式和社会利益格局正在发生深刻变化，各种利益主体间的矛盾和摩擦日益加剧。随着政府职能的转变和法治政府的建设，大量社会纠纷的解决由执法机构承担，社会民众对公正执法的期望更加迫切，社会公众对执法机关的依赖也更加增强。而目前执法机关从机构设置、人员编制、技术装备、资源配置、制度设计等方面无法承载这样的重负。执法实践
13、中案件大量积压，一些本应通过执法途径解决的矛盾纠纷也只能排除在执法程序之外；一些本可以及时解决的纠纷被黑色或灰色力量乘虚介入，由此带来的当事人投诉无门等一系列问题，自然加重了人们对目前执法机关的失望和愤懑。 （四）执法责任落实不到位 执法责任落实不到位有纪检，监察部门查处力度不大，责任难追究的原因；有部门领导抵制，难以开展的原因；有考核评议的标准不统一，难以处理的原因。2006 年中央纪委、最高人民法院、监察部就联合发出通知要求各级纪检监察机关和人民法院在办理党员和国家行政机关工作人员非法干预人民法院执行工作的案件中沟通情况、建立典型案例通报制度，切实解决人民法院“执行难”问题。？该通知指出，
14、有些部门和人员采取打招呼、批条子、强令等方式非法干预、阻碍人民法院依法执行案件等情况，要给予党纪处分，严厉查处和通报，但在实践中真正落实却相当困难。 （五）社会道德失范和公众法律信仰缺失 目前社会道德失范现象比较严重， “信用”已成为目前稀缺的社会资源。社会转型过程中，由于体制机制不完善，对权力不能有效约束，执法人员执法不公、贪赃枉法时有发生。加之“官本位” 、 “权大于法”等封建残余思想的影响，许多人不愿通过正常的法律途径来解决纠纷，而是寄希望于托关系找领导。使得部分群众对执法的不信任泛化成普遍的社会心理，进而动摇了法律在公众心中原本脆弱的地位。 三、提升我国执法公信力的主要对策 保障法律执
15、行，提升执法公信力是一项长期的社会工程，既需要执法机关和执法人员的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制和工作机制，也要有良好的执法环境。应当充分考虑影响执法公信力的各种因素，全方位、多角度地采取措施，努力获得社会公众对执法工作的最大信任。 （一）要改进和完善普法教育方式，注重实效，防止和杜绝形式主义 在全民中扎实开展普法教育，使广大人民群众通过学法，知法、懂法，增强运用法律武器保护自己合法权益的意识。只有全体公民自觉的执行法律，尊重法律；只有提高全民族的法制意识并且从依法治国、树立社会主义法治理念的高度来维护国家的整体利益；我国的法律权威才能真正落到实处，才能使法律的公信力
16、在最大范围内和最高程度上得到社会的认同。 （二）领导干部特别是政法干部要带头依法办事 执法司法，首先必须守法。在群众眼里，执法司法者就是法律的化身。领导干部特别是政法干部模范遵守宪法和法律，对于培养整个社会依法办事的观念，构建社会诚信体系具有极其重要的示范和先导作用。只有领导干部和执法人员在公共管理、行政执法办案以及日常生活中带头执行法律，时时处处注意维护法律的权威和尊严，才能够促进全社会遵纪守法、依法办事风气的形成，从而赢得人民群众的信任与支持，取信于民。周永康同志在 2012 年召开的全国政法委书记首期培训班上讲话时指出， “政法各单位都是执法司法机关，党委政法委书记必须带头严格依法办事、
17、按程序办事。 ”这既是对各级政法领导干部提出的明确要求，也是对各级领导干部的要求。没有政法领导干部和各级干部带头依法办事，就没有广大政法干警和行政执法人员对宪法和法律的信仰，就没有全社会对法制的尊崇，就没有广大人民群众对法治的认同。 （三）强化保证法律实施的体制机制建设，建立一套科学的监督机制 加强执法监督，建立一套包括党内纪律检查、行政上的纪律监察、人民群众的监督、执法单位内部监督，特别是舆论监督等在内的，内外协调的监督体制，保证各级国家公职人员严格执法。2007 年以来，国务院、最高人民检察院、司法部分别下发有关文件，围绕督察工作出台了一系列措施，将政法机关及其工作人员履职、行使职权的行为
18、都纳入了督察范围，进行同步、全过程监督；特别突出对重点执法部门，执法岗位和执法人员的监督。采取突击检查、明察暗访、交叉督察、网上督察、异地督查、专项督查，取得了明显的成效。2012 年 3 月，公安部提出建立考试发证执法管理责任倒查制度。凡是发生交通死亡事故的，要对驾驶人考试、发证、审验、路面管理环节进行责任倒查，发现违法违规发证、考试把关不严、勤务不落实等问题，一律按规定从严追究责任。最高检、公安部决定于 2012 年 3 月至 10 月对 2011 年全国检察机关受理的公安机关提请逮捕、移送审查起诉案件中涉及“另案处理” （含“在逃” ）的案件进行专项检查。这些为我们提供了加强内部监督的思
19、路。同时，各级人大作为权力机构要充分发挥执法监督作用。今后一个时期人大应把提高法律的执行力，作为监督工作的重点。 （四）多管齐下，提高执行力 执行力的问题一直成为权力不规范的重要表现，众多公共事件引起舆论反弹表明我们执行乏力。安全事故屡屡发生，很多时候不是监管部门的主动为之，而是媒体或网友的深刻揭露，在此基础上，才看到滞后的监管部门极其被动地调查和处理。在毒胶囊里，包着的是“监管不良因子” ，于是， “治病药”成了“致病药” 。部门执行被扭曲、执行不到位等问题在各级政府都普遍存在，如行政不作为、软性执行、被动执行、附加执行、替代执行、选择执行、象征性执行、机械执行、错误执行、抵制执行等，贻害无
20、穷。法律执行失灵，不仅影响政府执政目标的实现，而且削弱政府的行政能力和政府的公信力。增强执法人员的执行力，要进一步强化忠诚履责意识。敢于负责、敢于担当、敢于叫真。 （五）密切联系群众，始终坚持执法为民 密切联系群众，是我们党的最大政治优势。紧紧依靠群众，坚持专群结合，是执法工作的基本方法。执法、司法人员既是执法司法工作者，也是群众工作者。维护好人民的合法权益，应是工作的根本出发点和落脚点。坚持执法为民，依法妥善解决群众合法合理诉求，切实维护人民权益，着力为人民群众安居乐业提供有力的法治保障和法律服务。来自人民、植根人民、服务人民是我们党永远立于不败之地的根本。执法司法人员应正确处理依法办事与执法为民的辩证关系，解决好“为谁执法、靠谁执法、怎样执法”的问题，不断提高执法水平和执法公信力。 社会主义法律体系虽然形成，建设社会主义法治国家仍然任重道远。新形势下，我们需要继续在全社会大力弘扬法治精神。按照党的十八大报告中提出的民主法治建设的要求，不断推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，切实维护国家法治的统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。
