1、权力缺失下消保委维权研究摘 要我国的消费者权益保护面临着巨大的挑战与压力，消保委虽然肩负着维护消费者权益，减轻司法负担的重任，但其本身的法律定位和职权设定却面临着模糊不清的尴尬，这也对其的工作立场和工作方式带来了困难。文章从立法层面和实践层面对消保委的权力的缺失以及其现行解决方案进行了分析研究，并对消保委的维权现状提出问题，并给予建设性意见。 关键词消保委；消保法；维权 DOI10.13939/ki.zgsc.2016.03.151 1 引 言 在当今的消费时代里，国家对于消费者权益的保护日益上升到了一个新的高度：建立健全而有效的消费者权益保护体系，制定严格而准确的消费者权益保护法规，以及利用
2、各种诸如媒体、民间社团等社会力量对消费者权益进行立体的保护。然而在实际的操作中，消费者维权依旧十分的困难。这其中确实不乏法律条款不够明晰等因素，但最重要的因素依然出现在“执法难”这个环节。而我国消保委是最为重要的保护消费者权益的机构，承担着大量而艰巨的任务，但是其本身却缺乏相关的权利，调解不具有强制力，导致调解往往得不到尊重。因此，消保委与工商、法院等职权部门合作，创造性的给予了调解结果以强制力，才将相关工作顺利进行。然而权宜之计毕竟不能长久，消保委是否应当给予一定权力？而这种权力又应当以怎样的形态进行？这种权力的来源及其合法性？本文将以消保委为视角，对当今已经构建的消费者权益保护体系进行一次
3、审视，对其中执法的权利和义务进行分析，以期得出有意义的结论。 2 我国消费者权益保护体系概况 2.1 消费纠纷的解决途径 消费纠纷究其本质，基本可以归纳为违约和侵权两种形态。但是，消费纠纷相比起民法传统意义上讲的违约和侵权，其形态却又有特殊性。其一，消费纠纷的数量非常巨大。随着商品经济的发展，消费纠纷呈爆炸式增长。到 2012 年，仅仅消保委接到的各类投诉，其数量就高达521149 件。ZW（国家统计局：2012 中国统计年鉴 。ZW）这对我国司法系统是极为沉重的负担。其二，消费纠纷绝大多标的额很低。消费纠纷中有着大量诸如快餐吃出苍蝇、干洗洗坏衣服这样的标的额低于500 元的案件，如果通过普通
4、司法程序解决，那么从成本效益的角度讲并不高效。其三，消费纠纷双方地位并不平等。消费纠纷往往是商家和消费者的纠纷，而商家对比消费者会有更强的应诉能力，经济能力和信息掌控能力。即使消保法对消费者进行了倾斜，消费者依旧处于弱势。其四，消费纠纷取证困难。消费纠纷往往是在高流动性的地方发生，并且在结果出现后才可能涉及取证。而在这种情况下消费者不会进行取证，或者采集的证据往往无法形成有效证据链，从而证明事实。但是根据司法程序的严谨性，司法判决必须以证据来认定事实，这就给消费者通过司法途径维权造成了很大的困难。 正是因为上述原因，现在在消费纠纷案件的处理呈现出多元的特点，形成了一套由和解调解司法判决为一体的
5、综合纠纷解决机制（见图1） 。 图 1 综合纠纷解决机制 这样的一套体系就可以区别不同案件，有效地采取针对的方式解决纠纷。但从图例中我们可以看到，对于消费纠纷的调解环节我国设置的机构有四：工商管理局、法院、司法局和消保委，而在实际操作中，由于各个部门的职责繁杂，真正起作用处理大部分案件的还是消保委的“组织调解” 。 2.2 我国消费者权益法律体系 我国的消费者权益保护法律是以宪法为根本，以消费者权益保护法为核心，基本法和单项立法相结合，辅以地方性法规、行政法规、部门规章、规范性文件等组成的，各个部分互相联系，有机结合，又各自分工的整体。 基本法中与消费者权益法律体系相联系的有宪法，民法，刑法，
6、经济法，行政法等，其中又以民法和经济法为最密切。民法的民法通则合同法 侵权法是我国消费者权益保护法的基石，它们分别建立了交易秩序，侵权责任和违约责任，可以说消费者权益保护法责任条款就是这三部法律的深化与细化；而经济法中反垄断法 反不正当竞争法等则是消法重要的补充和价值导向，因为消法规定的当事人往往地位不平等，国家需要用规则倾斜消费者来平衡双方的诉讼地位。所以经济法可以从成本绩效的角度对这个问题给予解决。而行政法中的行政许可，行政罚款也是消法的重要组成部分。 单项立法是消法是对经营者义务权利、消费者义务权利最具体，最细化的规范设置。这其中就有食品安全法 产品质量法 进出口商品检验法 价格法等，是
7、有关机构在具体的司法裁判、调解中经常具体适用的条款，在实践中发挥着巨大的作用。 由此可以看出，我国在消费者权益法律体系构建中基本形成了宪法基本法相关条款专项立法相结合的体系，体现了原则集体规范相配合的格局。但是，其中也有不少问题：由于国家法律体系的快速建设，各个法律，各个条款订立的年代、阶段各不相同，所体现的价值、政策倾向也不相同，导致其内容上容易出现重叠或者矛盾。而由于消法的订立并不是通过一个统一的框架体系设计而订立的，往往是针对某一公共事件的查缺补漏，因此从逻辑上缺乏严密的逻辑框架，条款散落在各部法律中，即使有专项立法，却依旧不能解决其与生俱来的体系漏洞问题。 3 我国消保委机制 3.1
8、消保委组织历史沿革及其法律定位 我国消保委起源于 20 世纪 80 年代。随着改革开放以及商品经济的日渐繁荣，商品的交易纠纷也日益尖锐。于是，1983 年 5 月 21 日河北省新乐县成立的消费者协会成为中国消费者维权组织的第一声春雷。紧接着，1984 年 12 月国务院批准中国消费者协会成立，成为了中国全面推进消费者权益保护的里程碑。1987 年 9 月，中国消费者协会被世界消费者联盟吸纳为会员，我国消费者协会的努力得到了世界的肯定。1993 年 10月 31 日第八届人大通过了中华人民共和国消费者权益保护法 ，标志着我国消费者权益保护事业的推进进入了新阶段。我国消费者协会响应世界的潮流，通
9、过不懈的努力，成功地塑造了消协全国性的影响力，把消费者权益保护运动推向了全国的各个角落，并通过推动“3?15”消费者维权活动，在全国范围内成为消费者维权的引领者。 通过分析我们可以清楚地看到，首先，消费者权益保护的大前提是商品经济的发展与繁荣，即越是繁荣发展的商品经济市场，消费者权益保护的潜在需求也就越大。其次，消费者权益保护组织是在消费者维权意识的不断推动下发展壮大的，也就是说消协的壮大依赖的是中国法治建设的不断深入与发展和人民对法治的日益接受。因此，我们讨论的消费者权益保护应当在经济发展与法制建设的语境下展开，必须正视市场规律，成本绩效以及法律根据的相关因素。 我国的消费者权益保护组织的诞
10、生经历了一个自下而上的过程；而其发展却具有明显的自上而下的特征，这就让消费者协会ZW（“消费者协会”又可称为“消保委” 。ZW）其本身性质及定位饱受争议。消费者协会究竟是发挥管理能力的官方机构，还是为民请命的民间组织？现在的主流观点有四个：一是官办社会团体。消费者协会不同于一般社会团体，是由各级政府发起成立的半官方组织，人员和经费都由政府配备提供，受到政府的领导。但是这就和我国社会团体登记管理条例中的相关规定产生出入，因为消协并不是会员制的团体。二是民间组织。从我国消费者权益保护法第 36 条的规定：“消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织
11、。 ”来看，消协应当属于典型的民间组织，应当与政府无关。三是社会中间组织。这种观点认为消协是一种略带行政性的中间组织，其理由是消保法第 37 条第 5 款规定的居于中间人的调解职责。事实上，现实中消协的绝大部分工作正是这种中间人的调解工作。但是这样的一种“中间组织”和消协“消费者权益代言人”的成立理念相左。四是事业单位。消协的人员管理基本遵循了事业单位的规则，其招聘目录也载明“事业单位招聘” ，而且财政拨款也全部由政府承担，这些似乎都证明了其事业单位的身份。但是这样一个消费者发起的社会组织，将其归纳为事业单位，似乎会与其为消费者权益代言的初衷渐行渐远。 正是由于其历史沿革的复杂性，性质定位的模
12、糊性，造成了其在行使相关职能时的迷惘与疲软。作为政府相关机构却缺乏相关行政权，而作为民间机构人员和资金又都不独立，其立场不可谓不尴尬。 3.2 消保委的运作结构 消保委从本质而言是为了缓解司法压力，解决小额消费纠纷而成立的官办社会团体，从立场和内部管理而言，应当属于事业单位序列；而由于其社会团体的性质，消保委并没有响应的行政权或者司法权，因此在职权履行维护消费者利益的时候，陷入了了“无米下锅”的窘境。通过 30 年的实践和摸索，消保委已经形成了一套与工商部门和法院紧密合作，借助其相关职权来达到保护消费者权益的目的。具体而言，消保委通过和工商部门的联动，对处理消费者举报投诉就有了途径，对不法商家
13、就具有了监管和震慑能力，即借助了工商部门的行政权；而通过和法院的联动，对最终的调解结果用司法调解书的形式固定下来，使调解结果具有了司法强制执行力，从而保证了调解工作的有效性，即借助了法院的司法权。通过这样变通方式，消费者消保委商家之间就形成了一个三角关系结构（见图 2） ，而消保委工作中最具效率的三方调解，就是基于这样的关系结构进行的。 图 2 三角关系结构 但相对而言，消保委所借助的相关行政权和司法权又有着极大的限制：一是消保委不能直接对有关商家企业进行行政处罚，而是接受消费者投诉后作为中间人通过工商局来维护消费者权利。在这样的模式下，作为辅助角色的消保委工作效率无法得到有效保证，而以商家具
14、有违法行为为前提的工商执法，也大大削弱了消保委维护消费者权益的力度。二是消保委借助法院的只有司法强制执行力，也就是说只有在双方都愿意调解，并且最终双方达成合意，并且愿意签署调解协议的基础上才具有效力。如果商家不愿意接受调解，或者调解过程中商家无正当理由退出，消保委都没有任何办法和途径解决。因此，在这样羸弱的调解中，合意往往会以消费者的牺牲和妥协为结果，这就大大限制了消保委调解的公正性。 4 消保委维权体系的完善 4.1 完善消费者权益保护法的法律规范 现行消保法的法律规范中各个法条对于消费者的保护理念和力度都各有不同，并且存在重复矛盾。这就需要我国立法部门重新梳理消保法的相关法条，力求从同一个
15、标准制定，使消费者维权时可以找到确切的法条保护自己的权益，而消保委在调解时也能根据准确的法条规定来调解。 而同时更要在法律中明确消费者权益保护协会的法律定位。如果消协属于国家权力机关，那么应当赋予其相关行政权；如果消协属于国家司法机关，那么应当在法律中给予其在司法体系中的位置；如果消协属于民间团体，那么应当构建消协集体诉讼机制，而不是居中调解的中间人。这样，有了明确的定位，消协才能更好地开展工作。 4.2 完善消费者权益保护体系 我国的消费者权益保护体系较为庞杂，但在消费者的现实维权中却很难真正维护自己的权益。这其中自然有消费纠纷一般标的额小，证据不足的特点，但是相关部门都能管，但都管不好却是
16、不争的事实。因此，政府可以切实统筹规划，将分散的职权体系化，构建成一个完整的结构，明确各自的权利和责任，让消费者有门可诉，诉之有效。 这其中，最重要的一点就是完善消费纠纷仲裁制度。现行调解制度的宽松与模糊使商家对于仲裁有恃无恐，这就大大削弱了整个消费者权益保护体系的作用。我们可以再加强调解员专业素养的同时，给予调解程序更强的效力。一是标的额度在 5000 元以下的消费纠纷必须先通过消保委调解；二是收到消保委通知函后无理由不出席的，消保委有权根据现有资料作出调解结果，调解结果具有强制执行力；三是如对调解结果不服，可以在 1 个月内起诉至法院。 4.3 给予消保委“强制公告”的职权 行政处罚的原理
17、是通过处罚行为增加违法的成本而阻碍违法行为的发生，而成本收益的考量正是企业是否行为的根本因素。因此，要维护消费者权益，必须通过一定措施增加其违法成本，而通过“强制公告”可以很好地达到这个目的。 强制公告是指在其营运场所强行设立公告，公告上记载其消费纠纷及最终结果。可以规定如果商户确有错误，而调解中商户又拒不给予合理的赔偿，消保委有权在其营运场所醒目出设立公告，且其不得撕毁或遮挡。这就增加了其商誉的成本，也从另一个角度保护了消费者的知情权，并符合消保委“软法治理”的理念。这样的“强制公告”可以有效地震慑依靠商誉运营的商家承担诚实信用的义务，也就可以很好地保护消费者的权益了。 参考文献： 1莫童.公共经济学M.上海：上海交通大学出版社，2005. 2陈振明.公共政策分析M.北京：中国人民大学出版社，2003. 3李昌麒，许明月.消费者保护法M.北京：法律出版社，1997. 4江平.消费者权益的保护法的完善J.工商行政管理，2001（21）. 5梁慧星.中国的消费者政策和消费者立法J.法学，2005（5）：22. 6春苗.我国消费者权益保护现状及其完善J.甘肃联合大学学报：社会科学版，2008（1）. 7刘燕飞.消费者求偿权实现的法律障碍及解决措施J.中国市场，2015（34）. 8朱明.金融消费者权益保护法律问题研究J.中国市场，2014（35）.
