1、1本科毕业论文设计届论文题目当代中国服务型政府建设问题及对策研究所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日2当代中国服务型政府建设存在的问题及对策研究引言随着世界经济的飞速发展和全球化进程的日益加快，国际竞争日趋激烈。政府的能力和角色对于一个国家在国际竞争的地位起着越来越重要的影响。为此，西方很多国家发起了一场轰轰烈烈的政府改革运动，提出创建“服务型政府”的目标。与此同时，我国政府也在努力进行着这方面的探索和尝试，中央和地方各级政府都在积极进行服务型政府建设的探索，并积累了许多成功的经验，取得了巨大的成绩。但是，由于理论上的不成熟以及诸多现实因素的制约，各地政府在
2、服务型政府建设实践中也面临着一些困境,出现了一系列亟待解决的问题。如何解决这些问题，服务型政府建设在中国又要走哪种道路，都是现在所急需解决的问题。一、服务型政府的基本内涵西方服务型政府的建设是在“新公共管理运动”、“治理理沦”和新公共服务等理念的指引下进行的。一新公共管理运动20世纪70年代末以来，西方发达国家兴起的政府改革在全世界引起了极大反响。“重塑政府运动”、“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”、“代理政府”、“国家市场化”、“国家中空化”等是对这场改革的不同称谓。人们普遍认为，一种区别于传统公共行政典范的、新的公共管理模式正在出现。赫克谢尔CHECKSCHER指出，这次政府改
3、革打破了单向的等级指挥关系，建立了互动交流和导向管理，并开始向“后官僚组织”变迁”。巴扎雷MICHAELBARZELAV认为，摒弃官僚制的时代已经到来，公共管理由重视“效率”转而重视服务质量和顾客满意度，由自上而下的控制转向争取成员的认同和争取对组织使命和工作绩效的认同。“重塑政府”运动的积极倡导者奥斯本和盖布勒总结了美国改革地方政府和联邦政府的经验，宣扬政府管理的新范式。“新公共管理运动”实践催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式。这就是新公共管理理论。“新公共管理理论”发端于西方发达国家的政府改革，是将私营企业管理的一整套原理、技术和方法应用于公共部门管理的结晶。它表明管理理论正在超越公
4、共部门和私人部门的界限，成为普遍适用于公私领域的管理哲学。二新公共服务理论相对于新公共管理理论，新公共服务理论建立在公共利益的观念之上，强调公共行政人3员必须全心全意地为公民服务。新公共服务的基本理念是第一，尊重公民权利。行政人员的合理角色应该是公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂，他们将越来越多地发挥调解、协调和裁决地作用。在这些理念影响下，新公共服务理论对新公共管理理论进行了扬弃。在对新公共管理进行批判和反思的基础上，新公共服务主张，政府公务人员的工作重点应该是建立明显具有完善整合力与回应力的公共机构，而不应该继续纠缠于“划桨”还是“掌舵”的问题。具体而言，其理论主张
5、主要表现在以下方面服务于公民，而不是服务于顾客；追求公共利益；重视公民权胜过重视企业家精神；思考要具有战略性，行动要具有民主性；服务，而不是掌舵；重视人，而不只是重视生产率。三治理理论治理GOVEMANCE理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论，认为治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，其管理机制主要不依靠政府的权威，而依靠合作网络的权威。治理理论的基本观点是第一，认为公共管理主体不仅仅是政府，而且包括各种公共的和私人的机构。政府并不是国
6、家惟一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。第二，认为在现代社会，国家正把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和非政府组织，从而使国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任日益变得模糊起来。第三，各个社会公共机构在集体行为中，越来越相互依赖，为达到目标，各个组织必须想到交换资源、谈判共同的目标，从而使各个参与者最终形成一个自主的网络，通过与政府在特定的领域的合作来分担政府的行政责任。目前，我国学界对公共服务型政府概念的理解不尽一致，表现出“一个概念，各自表述”的倾向。归纳而言，多数学者主要从以下维度，
7、即政府和公民关系视角、政府职能转变视角和政府工作方式改变视角三个方面来进行阐述。（1）从政府与公民的关系视角国家行政许愿刘熙瑞教授认为，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担者服务责任的政府。纵观人类的政治文明史，其基本想说就是从管制型政府到服务型政府发展的历史。管制型政府与服务型政府被视为两种根本不同的政府体系，其差别的核心指点在于究竟是官本位还是民本位究竟是权力本位还是权利本位（2）从政府职能转变的视角张康之4教授认为，服务型政府主要指政府角色，政府角色主要从管理角色转变为服务角色上来。国家行政学
8、院李军鹏教授也认为，所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。（3）从政府工作方式改变的视角顾丽梅在信息社会的政府治理一书中，将服务型政府看做是信息社会的一种理想的政府治理范式，它的服务理念是通过电子媒介予以实现的。尹戈等认为，地方政府在改革中所采取的集中服务提供，改善服务态度，设立“政务超市”、“阳光大厅”、“一站式服务”、“审判中心”等的尝试，就是在金鑫服务型政府的建设。反过来，将这些新的工作方式引入公共管理中的政府，就是服务型政府。通过对上述观点的整理，笔者认为服务型政府应该是在公民本位、社会本位理念的指导下，以满足社会公共需求，提供优质公共产品
9、及服务为目的，与公民平等、广泛交流的政府。具体实施时可以借助电子媒介以及集中受理等方法手段。公民本位、社会本位理念是服务型政府区别于传统的管制型政府的最大不同。不再干涉市场，政府仅仅提供市场不愿提供的公共服务及产品，借助网络，媒体，“一站式服务”等方式，使公民和政府之间进行广泛、平等的交流，最终达到公民满意。二、我国现阶段服务型政府发展现状（一）我国服务型政府建设取得的成就（1）中央政府优化公共服务组织结构我国多次的行政改革使政府机构和人员大幅精简，政府行政向着高效、精干的方向发展，进一步把政府不该管的事务交给企业、社会组织和中介机构，既节省了大量的资源，又使政府能更好地履行社会管理和公共服务
10、的职能。2008年通过国务院大部制改革草案，通过合并相同功能的部门缩小政府臃肿的状态。据统计，2009年全国共新注册社会组织和中介机构达23076个，提高大量的社会服务，其中包括原本由政府负责的老年人活动，社区活动等。进一步弱化政府在市场及社会的管制功能，提升政府的管理功能。（2）地方服务型政府建设迈开了坚实的步伐在20世纪90年代末我国地方政府已经开始了服务型政府建设的实践,其中上海、南京、大连、成都等地方政府走在了全国的前列。上海从管理透明、服务创新、群众参政、普遍惠民等方面入手，大力推进电子政府建设和社会生活各个领域信息化建设，初步构建起广泛覆盖的社会信息化应用体系，有力推进了张康之中国
11、政府管理研究出版社，2009年，第66李军鹏公共服务型政府，北京大学出版社2004年，第75页2009年国家统计局统计数据5服务型政府建设。不断促进政府职能转变和流程再造，缩小城乡之间、不同群体之间的“数字差距”，努力构建“可亲、可用、可信、可靠”的电子政府服务体系，支撑服务型政府建设的持续推进。大连市的服务型政府工作目标为神话行政管理体制改革和审批制度改革；加大行政服务资源整合力度；推进政府公开全面全程覆盖，深入推进政府信息公开；进一步减少和规范行政审批事项，加强和改进“一站式”服务；加强电子政务建设。以上地方服务型政府建设实践为全面推进了政府管理的科学化、法制化和规范化,为全国服务型政府建
12、设提供了宝贵的经验。（3）电子政务发展迅速我国政府正在推进政府部门办公自动化、网络化、电子化及全面信息共享的“电子政务”，在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术等进行管理和为社会提供公共服务，其中“公众电子服务”的发展是电子政务建设的核心和主要内容。从2001年北京工业大学与日本日立公司合作建立的中国第一个电子政府阅览室开始，到现在，中国县级政府几乎都有自己的门户网站，用于群众交流，政府公示，招商引资等。（二）我国服务型政府建设前进的动因我国提出并建设公共服务型政府是“国内外环境因素综合影响的结果。其中，国际化、社会化和市场化是推进中国地方服务型政府建设的主要动因”。这一动力包括外部动力
13、和内部动力，可以说是一个目标，两大驱动。其外部动力源于国家以外的社会压力和国际影响，内部动力源于我国政府改革发展的内在要求、应对国内政治体制种种弊病以及解决改革开放以来不断积压的和新出现的社会矛盾的路径选择。总的来讲，“我国的公共服务型政府建设还是外部驱动力大于内部驱动力”。（1）我国社会、经济的进一步发展迫切需要建设公共服务型政府从“经济建设型”政府转向“公共服务”型政府是新阶段我国改革发展的客观要求。它既是经济社会协调发展的迫切要求，又是我国市场化改革进程的必然选择，也是新阶段我国政府职能转变的基本目标，更是提高我们党的执政能力、完善社会主义市场经济体制、深化行政体制改革的必然要求。“目前
14、各级政府在行政理念、政府职能、政府体制、政府运李军鹏公共服务型政府，北京大学出版社，20004年，第238页吴玉宗服务型政府，缘起和前景，社会科学研究，2004年第3期中改院从“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”的建议，中国海南改革发展研究院简报总第444期唐铁汉努力建设公共服务型政府，光明日报2005年7月13日6行机制、行为方式等方面存在着诸多不适，已经成为经济和社会发展的障碍和阻力。”理念方面的“官本位”以及相应的注重管制而服务意识不强，职能方面严重存在的“越位”、“错位”、“缺位”和“不到位”现象，运行机制方面的决策不透明、监督不到位，体制设置方面的部门林立、职责同构，行为方式方面
15、的官僚主义、效率低下等现象严重阻碍了我国社会经济的向前发展。要彻底改变这些与市场经济发展不相适应的状况，就必须首先从政府改革入手，建设一个适应经济社会全面发展的公共服务型政府。迟福林认为，我国改革的每一步进展都有赖于政府改革的实际进程，而政府改革的关键是实现政府转型。吴玉宗提出，我国各类企业已经成为我国市场经济的主体，它们不再需要政府对它们指挥了，它们需要的是政府服务。政府在新形势下的功能就是通过良好的制度供给、公共政策供给，加大公共产品和公共服务的充分供给，为企业提供有效的服务，为经济发展提供新的动力。市场经济给政府的定位就是服务型政府。（2）解决社会发展中严重失衡问题需要建设公共服务型政府
16、目前我国正处在“一个最好的时代”，同时也存在社会发展严重失衡问题。除了城乡失衡、地区失衡、行业失衡、贫富失衡以及严重存在的分配不公等现象外，社会失衡还表现为大规模生态环境破坏、环境污染，以大量消耗自然资源为代价实现经济高速增长，以及社会不稳定因素明显增加。（3）切实改进地方政府某些不良状态需要建设公共服务型政府朱光磊等认为，由于长期以来政府一直停留在管制型政府的官本位、权力本位的理念之下，地方政府的“单边主义”和信用缺失现象比较严重。由此导致的政府官僚主义、衙门作风使得政府与公众之间的关系渐行渐远。除此之外，地方政府在相当程度上出现了以发展经济、经营城市的名义进行圈地、兴建开发区，以公共利益的
17、名义强行拆迁民房,以及拖欠农民工工资等现象。与此同时，相当一部分地方政府的政策缺少连续性。缺乏协调性和整体配套，让公众无所适从。“这些信号意味着在原有的制度路径下的改革所带来的额外收益的增加已接近临界值，不进行制度创新，就难以出现所谓的帕累托改进”，就难以把中国的改革事业推向一个新的阶段，甚至政府的合法性也会遭到一定程度的挑战。另一方面，伴随着经济社会的全面转型，广大群众日益迫切地要求政府能够为他们提供基本而有保障的公共产迟福林等加快建设公共服务型政府的若干建议，经济研究参考2004年第13期吴玉宗服务型政府，缘起和前景，社会科学研究，2004年第3期吴双建设公共服务型政府问题综述，文化发展论
18、坛网,，2005年6月20日朱光磊等“规制服务型”地方政府定位、内涵与建设，中国人民大学学报2005年第1期7品和有效的公共管理、公共服务；广大群众越来越期望建设一个公平、透明和没有腐败的政府。三、我国服务型政府建设存在的问题虽然我国在服务型政府的建设上已取得一定成就。但是，由于起步较晚，且理论本土化不够等原因，仍存在以下问题（一）实际操作与理论联系不强纵观服务型政府建设现状，不少地方把“政务超市”、“行政服务中心”管理形式的创新和政务流程的再造作为政府转变职能，实现“服务”的一个有效载体。这些措施在简化办事程序、提供便民服务方面着力比较多，效果也比较好，而在体制创新、观念更新和制度供给方面则
19、有许多不足。例如“政务超市”、“行政服务中心”，办理的业务更多是局限在基层，局限在与群众相关的具体事务操作上，群众来办事，前台工作人员更多的只能提供常规性咨询服务，无法决策，致使群众来到政务大厅依然办不成事，仅仅是形式到位，实质却没什么变化。突出“服务”而对“服务型”认识不清。对“公民本位”理解不深，并把服务型政府当成电子政府来建设。该问题由于国内外都无法形成一个较为统一的概念导致的。服务型政府是一种全新的现代公共管理模式，是政府从管理理念到管理方式、管理手段，从行政决策到执行、监督等整个公共活动各个方面的全面革新，是公共管理的一场自我革命。不能简单地等同于电子政务建设，其功能也并非几个政务超
20、市、行政服务中心所能比拟的。无论是电子政务或是行政大厅都是服务型政府建设的一个方面，是改善政府服务的手段和工具。这些措施有利于提高行政效率，推进政府行为公开化，为公民提供更便利的全方位服务。如果把这些“手段”、“工具”的使用当作服务型政府的终极目的来建设，理念、体制等根本问题没有彻底解决，即使电子政务再发达，行政效率也不会得到提高，服务质量和水平也不能得到根本改善。（二）没有完善的机制和法律制度支持服务型政府建设首先，政府和公务员的绩效考评制度不健全，评估方法不科学。地方领导的绩效考核基本上是上级说了算，升迁、任免也基本上由上级决定，不免会造成各级领导为上级“服务”、对上级“负责”，而不是对公
21、众服务、对社会负责的情况。其次，近年来，我国立法工作取得了长足进步，但就整个体系而言还不够健全，不能完全适应形式需要和社会发展要求，更有阻碍社会发展的条款。建设服务型政府就要求修改或废除有悖于公民本位、社会本位精神的法律法规，同时要抓紧制定能够改善政府服务的相关法律，以确保政府各方面工作有法可依。8再次，服务型政府所要求的社会保障制度不完善。当前，我国处于转型时期，各种矛盾凸现，为保持社会稳定，就必须尽快完善社会保障体系，对处于贫困线以下的农民和城市下岗职工要给予特别的关注。同时要推行重大决策论证制度和专家咨询制度，建立健全的听政体系。当然，有些地方已经推行了某些形式的政务公开和听政，但在各个
22、地方政府的措施中只看到了简单的政务公开、公示和听证办法，并没有将其制度化，看不到具体的、可以明确验证的规定。如关于重大事项的公示、重要决策要进行听证，但所谓“重大”、“重要”没有具体的说明。这种情况下政府政务公开的随意性就很大，公开什么、听证哪项全部由政府说了算，公众还是处于听命的地位。另外，政府责任机制不健全。目前我国政府在处理与市场、企业、公众之间关系时，缺位、错位、越位以及行政不到位的问题已经成为制约我国经济进一步健康快速发展和社会稳定的重要因素，明确政府应该做什么、不该做什么的问题就显得尤为紧迫。而在政府行为出现缺位、错位、越位以及行政不到位时，需要为自己的行为后果承担怎样的责任的机制
23、建设就是成了政府适当行政的制度保证。（三）政府单向改革，群众基础薄弱现代公共管理强调以人为本的服务精神，强调管理民本化、人性化，并体现出对人基本权利的尊重，倡导人文关怀，因而公共管理正在将“顾客导向”原则作为根本的服务原则。服务型政府的评价应该要有明确的服务要求和客观公正的服务标准进行判定，以提供规范化的、人性化的、高质量的服务。就我国当前的情况来看，服务型政府建设过程中并没有明确的服务要求和规范的服务质量标准；也没有完善的赔偿责任制，公众对服务不满意或服务过程中合法权益受到侵害时，找不到相应有效的维权方式和投诉途径。服务型政府的理念要求尽快建立公共服务标准体系，明确服务要求，由广大人民群众决
24、定服务质量的标准。我国的服务型政府建设在我国是一种自上而下的导向型单向模式，还没有形成一种自上而下的互动式模式。服务型政府建设在政府机关强调的比较多，报纸、网络、学术界的讨论也不乏见，而在底层，由于宣传力度不够，我国人民的民主法制观念淡薄等原因，致使服务型政府的建设，在政府学术界搞得“大张旗鼓”，人民公众中却是“寂静无声”，好像服务型政府建设只是政府内部的事。而这种政府热、公民冷显然无法实现政府与公民间的互动模式，没有这种互动，服务型政府是建设不成的。该问题的产生主要是由于我国政府长期处于管制地位，一时间难以改变政府观念，群众基础较低。四、建设我国服务型政府的对策针对以上问题，笔者提出如下几点
25、对策。9（一）树立公民本位，社会本位的观念如笔者开篇说述，公共服务型政府是对于政府在行政观念、行政角色和行政目的上的转变。其中的关键是转变行政观念，要将计划经济的管制型管理转到适合市场经济的服务型管理；由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理；由直接管理转变到间接管理。要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，树立科学行政、民主行政、依法行政的理念。当前，要明确强化政府公共服务职能的指导思想，“统筹规划、因地制宜；增加投入、健全体系；改革体制、整合资源；城乡兼顾、重在农村”。坚持充分利用现有资源，吸引社会资金，避免盲目投资和重复建设；坚持把加强基础设施建设、公益事业建设和
26、公用事业建设同完善运行机制结合起来；坚持借鉴国外企业化管理、社会化服务等做法,不断提高服务的质量和水平。（二）稳步增加政府公共服务支出，切实解决公共服务投入不足的问题。要着眼于建立公共财政体制，调整和优化政府公共服务结构，增加政府公共服务支出，重点是不断增加社会性公共服务支出。要建立公共收入制度，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重。同时，调整公共支出的范围，把生产投资型财政转变为公共服务型财政；财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面。（三）抓住关系国计民生的突出问题，提供有效的公共服务。
27、一是要不断扩大公共服务的覆盖范围，切实解决公共服务覆盖面较低的问题。要进一步扩大企业基本养老保险制度覆盖面，将各种所有制职工逐步纳入基本养老保险范围，适当提高基本养老保险统筹层次；进一步扩大失业保险覆盖范围，全面落实城市居民最低生活保障；逐步将基本医疗保险覆盖至城镇大多数从业人员。二是采取有力的措施加强就业公共服务工作。我们要把就业和再就业工作放在更加突出的位置；要实施有利于就业的宏观经济政策，将经济结构调整与就业结构改善协调起来，努力扩大就业容量；坚持“劳动者自主择业、政府促进就业、市场调节就业”的方针；加强职业教育与职业培训，合理安排社会保障与就业，对困难群体实行基本生活保障和就业援助等。
28、三是要加大农村公共服务建设的力度，切实解决公共服务的城乡失衡问题。四是要加强公共卫生体系建设，切实解决公共卫生体制薄弱的问题。（四）加强政府自身建设，切实提高公共服务效率。深化行政审批制度改革；各级政府要进一步强化法治观念，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。继续加强政务公开，实施政府10信息公开制度。要推进政府决策的科学化、民主，规范决策程序；要充分利用社会智力资源，建立健全领导、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善重大问题集体决策制度和决策责任制，不断优化政府重大决策的规则和程序。要坚持执政为民，加强政风建设；切实转变工作作风，提高工作效率。（
29、五）强调绩效管理评估，全面政府责任机制。绩效评估指由其他主体用可衡量的绩效指标对政府行为结果是否与其目标任务相配套进行评估。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。全面政府责任机制是指政府的责任并不是单一的。政府不能只关注市场,而忽略法律、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益等，应当建立一套各因素相互关联的政府行为问责机制。结语服务型政府建设正在我国如火如荼的进行，笔者受限于知识层面，数据等限制，对于我国服务型政府建设仅能进行大致描绘。但是不可否认的是建立起廉洁、勤政、高效、便民、负责任的服务型政府是现今中国政府以及民众所期望的。一个观念的提出到实施，再到完善，最终被大众所接受的过
30、程，就是在于不停的创新，推翻，再创新和再推翻，最终受到当时社会情况的限制而产生的妥协。正如文中提到，中央、地方政府的实践所取得的大量成就，也如实践中存在诸多的问题，最终都会找到解决的方法，产生符合中国国情的政府模式。姜晓萍、刘汉固在建设“服务型政府”的思路与对策11参考文献中文文献1吴爱明,刘文杰著政府改革中国行政改革模式与经验M，北京新华出版社2010年版。2、张锐昕主编电子政府概论M，北京中国人民大学出版社2010年版。3、陶文昭著电子政府研究M，北京商务印书馆2005年版。4、汪玉凯,李金兆等著中国电子政府模式与选择基于U型政府门户网站的探索M，北京国家行政学院出版社2010年版。5、李
31、军鹏公共服务型政府M，北京大学出版社，20004年中文论文1、陈福卫“电子政府与政府治理创新研究”J，华中师范大学硕士论文2006年。2、陈婧“西方国家电子政府的比较与发展”J，厦门大学硕士论文2009年。3、曹阳“电子政府环境下的公众政治参与研究”J，上海交通大学2010年硕士论文。4中国行政管理学会课题组服务型政府是我国行政改革的目标选择,中国行政管理2005年第4期中文期刊1、谭英俊“论电子政府的民主精神”J，湖北行政学院学报，2003年第13期。2、王晓斌“电子政府对政府治理理念影响的分析”J，中共郑州市委党校学报2008年第6期。3、陈波等“电子政务建设与政府治理变革”J，国家行政学院学报2002年第4期。4赵大生新加坡政府的公共管理理念及其特点,唯实2002年第1期5唐铁汉等国外政府公共服务的做法、经验教训与启示,国家行政学院学报2004年第5期外文文献1、瑞典格罗伦德著；陈君,白大勇等译电子政府设计、应用和管理M，北京清华大学出版社2006年版。
