1、1关于扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体的思考摘 要：我国当前立法海洋生态损害赔偿的规定模糊且索赔主体的范围狭窄，在实践中缺乏可操作性，容易导致多个行政主管部门之间职责和权限的冲突，不利于保护海洋生态损害案件的受害人，也不利于保护海洋环境。应当扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体的范围，将检察机关、公民、法人及其他社会组织和环保非政府组织等主体都纳入海洋溢油生态损害索赔主体范围，以充分地赔偿油污受害人的损失，进而保护海洋环境。 关键词：海洋溢油；海洋生态损害赔偿；索赔主体；康菲溢油事件 中图分类号：B912.6 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）06-0078-06 随着国际海
2、上运输的发展和海洋资源的勘探开发，海洋生态环境受到巨大的威胁，由船舶溢油和油井溢油导致的海洋溢油污染事故频发。2011 年 6 月发生的“康菲溢油”事件给我国造成了巨大的海洋渔业财产损失和难以估量的海洋生态环境损害。本文结合我国现行法律规定，以“康菲溢油”事件所显现出来的法律问题和法律局限性为视角，探讨进一步扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体范围及其法理依据。 一、现行法律关于海洋生态损害索赔主体规定的局限 （一）我国海洋环境保护法的规定 我国关于海洋环境保护的专门性法律是 2000 年修订的海洋环境保2护法 ，该法第 90 条第 2 款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造
3、成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 ”第 5 条规定：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人
4、民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。 ” （二）现行立法关于海洋生态损害索赔主体的规定过于原则化 海洋环境保护法第 90 条为行政机关提起环
5、境损害赔偿诉讼提供了法律依据，明确了行使海洋环境监督管理权的行政机关有权代表国家3行使海洋生态损害赔偿的诉权，使得行政机关可以作为国家的代表对海洋生态损害提起索赔请求有了法律依据。但该规定过于笼统和原则，到底应该由哪一级、哪一个行政机关代表国家索赔、行政机关之间应该如何明确各自的职权，法律对此并没有明确的规定，也没有规定行政机关其诉权的范围包括哪些，其可以提出索赔的污染责任者包括哪些人以及损害赔偿的范围等。 虽然根据海洋环境保护法第 5 条的规定，我国的海洋环境监督管理部门主要包括国家环境保护部门、海洋部门、海事部门、渔业部门和军队环境保护部门等主管部门，但是由于有这么多个行政机关都对海洋环境
6、具有监管权限，有时几个部门对同一个问题还有交叉、重叠的监管权，而且有时当损害发生在多个区域时，如 “康菲溢油”事件影响了环渤海的多个区域的海洋环境甚至给渔民造成损失，那么到底是由哪个区域的哪个行政机关来代表国家提起海洋生态损害赔偿呢？因此，在实践中就出现了不同的环境损害赔偿诉讼案例的索赔机关多样化的现象。例如，在 1983 年“东方大使”号船一案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；1在 1997 年“海成”号轮一案中，代表国家进行索赔的是渔政部门；2在 1999 年“闽燃供 2”号轮溢油案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；3在 2002 年的“塔斯曼海轮”一案中，代表国家进行索赔的是
7、海洋和渔政部门。4而在此次的“康菲溢油”事件中，代表国家行使海洋生态索赔权的又将是哪个行政部门呢？因此，有必要在法律中将能行使索赔权的海洋行政管理机关的具体职责范围确定下来，使它们分工明确，在发生具体纠纷时也不至于在由谁代表国家索赔的问4题上发生相互推诿的现象。2002 年的“塔斯曼海轮”事件中，天津海洋局代表国家作为索赔主体的地位曾多次遭到被告的质疑，并且在一审中生态损害赔偿请求被驳回，那么在“康菲溢油”事件中，应该由哪个行政部门代表国家行使海洋生态损害索赔权呢？如果代表国家行使生态索赔权的行政机关的诉讼遭到驳回，我国的海洋生态损害索赔权将很难得到保障。 （三）加拿大立法的启示 在这一问题上
8、我们可以借鉴加拿大的有关立法，加拿大海洋法确立了渔业与海洋部为管理和协调全国海洋事务的牵头部门，统一负责全国的海洋管理工作。4渔业与海洋部主要负责综合性海洋事务的统筹和协调，制定综合性海洋政策和规划，管理渔业资源，保护海洋和生态环境等。我国也应该在相关立法中明确具体行政机关在监管海洋资源中的具体职能及权限范围，尤其是当发生海洋环境污染案件时，要根据具体案件类型、损害赔偿的种类以及损害发生的区域等要素来清晰明确地判断代表国家进行海洋生态损害索赔诉讼的具体机关。 二、海洋溢油生态损害索赔主体资格的法理分析 （一）传统的诉讼主体理论受到挑战 根据我国民事诉讼法第 108 条的规定，提起民事诉讼的主体
9、必须要与客体具有直接的利害关系，才能就遭受的相关损失提起民事诉讼，即诉讼主体必须是所谓的“直接利害关系人” 。这里所说的损失是指由于民事违法行为而导致的直接的财产损失和人身损失，而没有包括本文讨论的生态损失或环境损失。因此，根据现行的法律规定，由于海洋溢油5受到人身（这类损害相对较少，但也不能忽略不计）和财产损失的当事人，如渔民当然可以向海事法院提起海洋溢油污染损害赔偿之诉讼，要求保护自己的合法权利，但是他们却无法要求国家给予海洋生态损害赔偿，因为海洋生态损害对他们来说没有直接的只有间接的甚至没有近期的只有远期的影响。我国海洋环境保护法也规定了，受害人可以对由海洋污染造成的人身及财产损害提起诉
10、讼，但却没有规定受害人可以对海洋生态损害提起诉讼，这与海洋生态损害侵害对象的多样性和广泛性的特点不相符。 因此，随着我国海洋生态损害赔偿纠纷的逐渐增多以及司法实践的不断发展，传统意义上的诉讼主体的相关理论受到挑战和人们的质疑。5根据我国目前海洋溢油事件的发生频率以及处理结果来看，对于我国海洋生态环境的保护都是极为不利的，因此，为了更好地保护我国的海洋生态环境必须扩大海洋生态损害索赔主体的范围。而要扩大我国海洋溢油生态索赔主体的范围就必须突破传统意义上的诉讼主体理论，进而发展相关的理论。 （二）国家行政机关具有索赔主体资格的法律依据 我国的领海属于国家所有，国家作为海洋事务的管理者，对于海洋生态
11、权益当然拥有所有权，当海洋生态遭受损害时，理所当然具有诉讼主体资格，而国家是抽象主体，其诉讼权应当由行使海洋行政管理权的行政机关代为行使；行政机关作为海洋行政事务的监督管理者具有处理海洋环境污染事件的能力，当然有权利代表国家提起索赔诉讼。并且，当行政机关为治理海洋污染而有所花费时，这种花费就可以相当于是行政机关因这种污染行为而遭受的财产损害，此时，行政机关就有当然的6理由对污染者提起索赔诉讼。根据海洋环境保护法第 90 条第 2 款的规定， “对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。 ”以及 2
12、010 年最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见第 13 条的规定， “各级法院要妥善审理各类环境保护纠纷案件，保障和服务推进节能减排和环境保护。依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件” ，我国的相关海洋环境保护部门拥有代表国家提起海洋溢油污染损害赔偿诉讼的权利。众所周知，被称为我国“海洋生态损害索赔第一案”的 2002 年“塔斯曼海轮”溢油事件中，天津市海洋局就代表国家向天津海事法院提起诉讼，塘沽等地渔民协会代表渔民提出索赔，使这一事件得到较好的解决，使国家海洋权益和渔民的利益得到维护。 因此，具体到此次“康菲溢油”事件，有权代表国家进行海
13、洋生态损害索赔的相关行政部门可以是国家海洋部门、渔政部门、环保部门等。这些部门作为主管国家海洋环境监督管理事务的行政主管机关，既有权利也有义务可以从国家海洋生态损害角度、渔业资源损害角度以及海洋环境保护角度，代表国家向康菲（中国）以及中海油提起民事损害赔偿诉讼。 （三）公民作为索赔主体的法律依据 当海洋生态遭受损害时，公民直接或间接地会遭受不同程度的财产损失以及生态损失，关于公民由于海洋油污导致的财产损失索赔我国法律已有相关规定，而关于公民的海洋油污生态损失索赔却没有相应的法7律规定。笔者认为，海洋生态损害是海洋溢油所导致的对海洋的主要污染损害，而公民是海洋环境的主要利用者和保护者，海洋生态损
14、害对于公民也有直接或间接的影响。所以，在此基础上，公民对海洋生态损害索赔提起诉讼也是符合法理的。但是，公民的力量和能力毕竟有限，所以一些活跃的环保非政府组织的力量就可以用来保护国家海洋生态环境。三、扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体的范围 “康菲溢油”事件对我国海洋生态环境的破坏非常严重，如果由我国目前法律规定的索赔主体提起诉讼，那么我国的海洋生态利益很难得到有力的保护，将来的生态恢复也将受到影响，因此就必须扩大我国海洋溢油损害索赔主体的范围。 （一）将检察机关纳入索赔主体的范围 此次“康菲溢油”事件中污染主体实力雄厚，普通的公众或者社会组织根本没有实力与之对抗。检察机关是国家法律监督机关，代表
15、着国家的利益，如果检察机关参与诉讼，就能够对实力雄厚的污染主体形成震慑作用，至少能够使其在今后的海洋活动中注意保护海洋生态环境。例如， 罗马尼亚民事诉讼法规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的利益和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。 6而美国、法国等国家也都有类似的规定。 （二）将公民、法人及其他社会组织等普通民事诉讼主体纳入索赔主体的范围 将这类主体纳入海洋生态损害索赔主体范围，主要有两方面的考虑：8第一，根据民事诉讼法第 108 条的规定，扩大民事诉讼原告的请求权范围。与海洋生态损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织在提起环境侵权诉讼的同时，也可以作为提起海洋生态损害赔偿
16、的诉讼主体。根据民事诉讼法第 108 条的规定，案件的原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这类与海洋溢油损害具有直接利害关系的人或组织主要表现为：如由于油污受到渔业污染损害的渔民、由于海洋油污受到影响的企业或其他社会组织等，这类主体可以依照民事诉讼法律和程序的规定向法院提起油污损害赔偿之诉讼，但对于油污给海洋生态环境造成的损害，由于生态损害与他们没有直接的利害关系，根据现行立法其不具备索赔的资格。公民、法人和其他组织等只能就可以看得见的损失并且与其自身紧密联系的人身和财产损失提起侵权赔偿，这一规定所产生的问题是，没有将生态损害纳入对这些主体的损害之中。 在司法实践中可否扩大海
17、洋生态损害索赔主体范围呢？如可以在公民或法人就油污给自己造成的财产损失进行诉讼索赔的同时，代表国家进行海洋生态损害索赔的诉讼即环境公益诉讼，这样既增加了国家利益获得保护的机会，也节省了法院的司法资源，因为在举证方面，可以与之前的财产及人身损害相结合。由于这一类主体对海洋生态损害有切实的感受，他们在主张对自己人身与财产利益损害赔偿的同时，完全有资格也便于提起生态损害诉讼。 第二，将社会一般公众纳入到海洋生态损害索赔主体范围中来。公9民的主人翁地位以及海洋生态的公共性，决定了社会一般公众都可以针对海洋生态损害赔偿提起诉讼。这样做不但体现了公民当家做主，也可以弥补行政机关不履行职责的损失。据统计，每
18、年我国沿海都发生多起重大油污损害事故，但行政机关代表国家向责任人提起索赔的却寥寥无几。7将公众纳入到索赔主体范围，就可以在一定程度上弥补行政机关的不作为。 海洋环境关系到全球的生态平衡，与每个公民的利益息息相关，海洋溢油不仅危害了国家利益，同时也损害了公民个体的利益。因为海洋环境受到污染，整个生态系统都会受到破坏，那么生活在其中的公民的利益必定受到损害，尽管这种损害表现的并不是那么明显和直接。而且，海洋溢油损害不仅会立即呈现出经济以及生态上的损害，而且还会出现许多现阶段无法检测的破坏，其影响可能会在若干年以后显现出来。如 1989 年美国阿拉斯加发生的 Exxon Valdez 号油轮泄漏事故
19、造成的海洋生态破坏至今没有完全恢复，就是一个例证。如果将公众排除在索赔主体之外，作为国家主人的公民的环境损害应如何获得赔偿呢？ 我国应参考美国1990 年油污法的规定，扩大油污损害索赔主体的范围。美国1990 年油污法在名词解释部分界定了“索赔主体”的含义，认为“索赔人”是指依据油污法提出索赔的任何人或者政府。这里的“人”是指个人、公司、合伙企业、协会、国家、市政当局、委员会、政府部门或者任何州际组织。该法还规定，当自然资源遭受损害时，其托管人有资格提起诉讼。这一规定为保护自然资源提供了法律依据。除此之外，在美国个人还可以提起除关于自身损害以外的生态损10害。 “学生诉州际商务委员会”案使得普
20、通公民的生态损害索赔主体资格得以确立。 在此次“康菲溢油”事件发生后，已经有很多渔民就油污导致的渔业损失向法院提起诉讼，但到 2011 年底距漏油事件发生半年之久，只有天津海事法院受理了一起与康菲漏油事件有关的渔民提起的油污损害赔偿诉讼，更别提海洋生态损害赔偿诉讼了。8虽然海洋油污损害赔偿诉讼是一般的民事诉讼，依据侵权法的一般原理，直接遭受油污损害的民事主体，如被石油污染了养鱼水域的渔民以及出口水产品的出口商等，均有权提起油污损害赔偿之诉讼。因为根据民事诉讼法第 108 条的规定，这些与海洋油污损害具有直接利害关系的人是适格的原告，有资格向污染者提起民事诉讼。而如果这些受害者的诉讼能被受理的话
21、，他们可以同时提起海洋生态损害索赔，以保护国家海洋利益。但是在实践中，这些环境污染受害者面临着举证的困难，要承受事故责任人否认其损失与此次漏油事件的因果关系的风险，因此，这些污染受害者的索赔诉讼需要律师以及环保非政府组织的法律援助。 （三）环保非政府组织在海洋生态损害索赔中的地位应予考虑 公民环境权是环境法的理论基础，是各种环境法制度产生的前提，也是环境保护诉讼发生的根据。我们强调要扩大海洋生态损害索赔主体范围的主要理论依据就是要保护作为海洋环境保护的参与者和受益者的广大公众的利益。在提倡将公民纳入海洋生态损害索赔主体范围的同时，也要强调一些环保非政府组织的作用。我国司法实践中已经承认环保非政府组织作为原告提起环境公益民事诉讼和行政诉讼的原告资格。例如，
