1、1论我国经济开发区社区治理的发展方向摘要：随着经济的迅速发展，经济开发区的各种社会矛盾和社会问题日益凸显。社区是社会管理的落脚点，社区治理的优化与创新关系到社会管理的发展和社会公共服务的实现，更影响到经济开发区的可持续发展。鉴于此，以天津市滨海新区为例，选取“泰达模式” 、 “新港经验” 、“寨上做法” 、 “胜利特色” 、 “中新生态城模式”五个典型案例，采用嵌入性多案例比较的方法，从社区治理结构、社区治理工具和社区治理方法三个层面评估社区治理实践成效、总结社区治理发展战略，探索经济开发区社区治理的发展方向，即发展社区社会力量，提升社区自治能力，实现社区善治，建设“大社区、强社区、好社区”
2、。 关键词：经济开发区；社区治理；发展方向；天津市滨海新区；嵌入型多案例 中图分类号：F061.5 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）01-0140-007 一、引 言 改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善以及现代化、城市化的不断推进，我国各地出现了各种类型的经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、保税区、保税港区、物流园区和边境合作区等一批经济开发区，在一定程度上适应了我国经济发展的需要，推动了区域经济的发展。但是，经济迅速发展的同时，开发区各种社会矛盾和2社会问题日益凸显，例如征地拆迁的问题、流动人口问题、劳资矛盾问题、农民市民化等问题，这些社会问题已
3、经成为我国经济开发区转型升级的发展瓶颈。因此，不断总结经济开发区发展中的成功经验，探究经济开发区社会管理的基本规律，不仅是经济开发区解决社会问题、完善社会管理的现实要求，更是突破传统发展瓶颈，适应现代化发展需要，推动社会建设的时代课题。社区是社会管理的落脚点，社区治理的优化与创新关系到社会管理的发展和社会公共服务的实现。因此，本文以天津市滨海新区的社区治理为例，采用多案例比较的方法，评估经济开发区社区治理实践成效，总结社区治理发展战略和成功经验。 二、案例的分析框架 （一）嵌入性多案例比较研究 本文采用案例研究方法分析，为了提升结论的说服力和经验的可信性，我们采用多案例比较的方法。 “事实上，
4、科学发现极少是基于一个实验的，它们通常都是根据在不同条件下进行的一系列实验而得来的。 ”1鉴于此，本文在调研的基础上，选取多个样本，设计多案例研究，使其能够相互检验。 为了避免多案例研究由“归纳”分析变为“列举”分析，本文采用两种方法：首先，案例选择时采取逐项复制原则，即所选案例都能产生相同的结果：实践成效显著和社会影响度高。衡量标准是上级政府的肯定和新闻舆论的关注度。为了让案例研究的结果具有更高程度的确定性，我们需要进行五个逐项复制，选取“泰达模式” 、 “新港经验” 、 “寨上做法” 、 “胜利特色” 、 “中新生态城模式”五个典型案例。所选案例资料来3自四种途径：一是调研中搜集的政府部门
5、的相关政策法规、制度细则等，如滨海民政（2011 年资料汇编） 、 滨海新区社区居委会业务工作使用文件汇编 ；二是相关政府或部门的报告文件、宣传材料以及政府网站相关的工作报道，比如“构筑社区治理共同体 创建现代宜居新社区” 、 “新滨海 新塘沽” ；三是国内平面媒体和网络媒体的相关报道和评论，如“十大员”带来和谐风天津滨海新区胜利街探索基层管理模式（经济日报2012 年 4 月 17 日第 14 版） ；四是相关政府部门领导、工作人员和社区组织负责人的访谈资料。这构成了本文的研究路径。 （如图1 所示） 其次，案例分析时采用嵌入性案例设计，我们将“社区治理”这一分析单位，分解为治理结构、治理工
6、具、治理方法、发展战略等四个次级分析单位，依次分别比较。 （二）分析框架 “社区”是德国社会学家 F滕尼斯于 1881 年首次用于社会学2，中文社区由费孝通于 20 世纪 30 年代在二十年来之中国社区研究一文中从英文“Community”翻译而来，现在的社区已经成为学术界和政策界的通用概念，它一般涵盖三个层面：行动体系、互动场域和关系网络。“治理”一词最早于 1989 年世界银行用于政治发展研究，描述发展中国家的政治状况；1995 年，全球治理委员会发表题为我们的全球伙伴关系研究报告，其中将治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。俞可平提出了善治（良好的
7、治理）的六个要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。3由4此可见，治理和善治强调了治理的主体、治理的方式、治理的规则和治理的能力。这说明“社区治理”是一个复合概念，它强调在一定的场域内由发生各种社会关系、具有心理认同感的公共的或私人的个人和机构组成的行动体系来管理共同事务、提供公共服务。根据上面的界定，我们可以将“社区治理”解构为四个维度：社区治理结构、社区治理工具、社区治理方法和社区发展战略，这四部分及其逻辑联系构成本文案例分析的框架体系。 社区治理结构，是社区治理主体及其行为模式和互动关系，其基本构成要素包括社区党组织、社区组织、社区社会组织、基层政府、公民等，这些治理主体之间围绕
8、社区公共事务和社区公共服务展开互动、缔结各种关系网络构成了社区治理结构。 社区治理工具，是社区治理主体为了解决社区事务问题、实现社区发展目标而采用的具体手段和方式。社区治理工具的选择影响社区治理的绩效和社区治理的目标。 社区治理方法，是社区治理主体借助治理工具为提供社区公共服务、满足居民需要而选择的路径以及展开的程序和步骤。 社区发展战略是由社区治理结构、社区治理工具和社区治理方法共同构成，它是社区将目标转化为现实的路径，具体来讲就是社区治理主体在一定的治理情境中借助一定的治理工具、运用一定的治理方法满足社区居民需要、提供社区公共服务的方案和对策。 这四个方面是社区治理的基本构成要素，涵盖了社
9、区治理的环境、主体、行为、过程和策略，从静态和动态两个层面对社区治理进行立体5式剖析，这也构成了案例分析的框架体系。 （如图 2 所示） 三、案例的比较分析 下面我们将从社区治理结构、社区治理工具和社区治理方法三个层面对五个案例进行比较分析，据此研究天津市滨海新区社区治理的发展战略，探索经济开发区社区治理的发展方向。 （一）社区治理结构的比较 这五个案例中的社区治理结构虽然各具特色，但是又存在着一个共同点，即积极构建社会管理的协同治理体制。 “泰达模式”中的社区治理结构是社区治理“共同体” 。党组织是“共同体”的核心和基石，总揽全局协调社会关系；政府是“共同体”的主导者，制定政策法规，合理配置
10、各类资源；居民是“共同体”的核心，是社区各项公共事务的发起者、参与者和监督者，居民参与是治理动力，居民满意度是衡量治理的标准；社区组织是“共同体”的纽带，提升社区居民的归属感，增强社区凝聚力，强化社区自治功能；社会组织是“共同体”的细胞，承接政府和社区组织委托事务、培育社区民间组织。4 “新港经验”的社区治理结构是“3721”城市社区组织体系。 “3”是指三个基本实体工作机构，即一个社区党委、一个社区居委会、一个社区工作站（“一委一居一站” ） 。 “7”指 7 个专业工作委员会（“七专委” ） ，即社区共建和协调委员会、社区治保和人民调解委员会、社区公共事业发展委员会、社区福利委员会、社区民
11、情委员会、社区公共环境管理委员会、青年妇女儿童工作委员会。 “2”指两会，即居民会议（居6民代表）和社区民情会议。 “1”是指“一个交叉任职的制度机制” （“一机制” ） ，即建立社区党组班子、社区居委会、业主委员会交叉任职，居民小组、楼院门栋长、社区志愿者等民主选举产生。5 “寨上做法”的社区治理结构以“共建参与多元化” 、 “居站分设”为基本架构。所谓“共建参与多元化”指党建工作合力共抓，社区事务协力共管，社区环境通力共建，社区事务戮力共办，发展成果群力共享的“五力”并举共建格局。 “居站分设”激发基层组织的推动力，推进管理重心下移，公共服务延伸，居务管理自治进小区、进楼门、进家庭。 “胜
12、利特色”通过“结对共建”构筑起社区治理结构。包括六个层面：一是干群帮扶结对，二是党内互助结对，三是街企共建，四是军民共建，五是代表、委员与社区共建，六是监管单位与社区共建。 中新生态城按照“生态细胞生态社区生态片区”的三级居住模式响应规划了“生态细胞中心生态社区中心城市（次）中心”三级社区服务结构，其中，社区服务的重点在生态社区层面。 通过以上的社区治理结构比较（见表 1） ，我们可以看出一些共同特征：一是治理主体呈现多元异质性， “协同治理”的内涵不仅仅包括社区党组织、社区居委会、社区工作站，还包括社会组织、企业、机关单位与公民等不同性质的治理主体。二是“协同治理”主体之间是一种协作关系。虽
13、然， “协同治理体制”性质类型各不相同、利益诉求各不相同，但是在治理结构中角色清晰、定位明确、功能互补， “协同治理”在协作中“多而不乱” ，通过各种联系纽带来缔结各种协作关系，构建了社会管理的协同治理体制。 7（二）社区治理工具的比较 这五个案例中， “泰达模式” 、 “新港经验” 、 “寨上做法”的社区治理工具相似，都运用了网格化管理和网络技术。网格管理的本质是区域责任制，基本做法是将社区“分片包块” ，每一位社区工作人员负责一块“责任区”的管理和服务。网格化管理实现了社区的规范化管理和精细化管理，例如“寨上做法”的“划格结网” 、 “一格七员” ，七种力量进网格，即“网格党支部书记、网格
14、管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格消防员和网格司法力量” ，实现工作机制、社区资源和管理手段在“网格”的整合。6网络技术在滨海新区的社区治理中得到了广泛的应用，效果显著。基本做法围绕社区居民需求，整合社区服务资源，运用信息化手段开展社区管理服务工作。例如泰达的“数字社区管理信息系统” 、 “泰达城市网” 。 在社区治理工具中， “胜利特色”和“中新生态城模式”极具特点。“胜利特色”的核心是“十大员”和社区文化平台。 “十大员”的基本做法是“分片包块” ，按每 260300 户为一片，片区设督导员、管理员、治安员、教练员、保健员、保洁员、助理员、宣传员、调解员、信息员十大员岗位，并结
15、合社区实际和居民需求， “量身定做” 岗位职责。7它本质上是网格化管理的一种创新，创新点在于挖掘社会资源、调动社会力量，充分发挥社区社会组织和社区志愿者在社区治理中的作用。据调研观察，社会组织已经成为胜利街重要的群众力量，社会组织的成员在社区担当着“十大员”岗位，发挥示范和带动作用，引领周围群众积极参与社区日常管理与服务。社区文化平台在胜利街道的社区治理中也8发挥着重要的作用，基本做法是大力发展社区文体组织，搭建社区文化交流平台， “坚持月月有主题，场场有特色的文化发展原则” ，以重大节日为依托，广泛开展各类演出、展示、义卖等公益活动；大力推进文化单元建设，实现一个社区一个特色，一个楼门一个主
16、题。社区文化建设有利于居民走出家门、融入社区，增强社区凝聚力，提升社区归属感和心理认同。中新生态城的关键是“社区中心” ， “社区中心”是承载生态城社区服务的重要平台和核心节点。整个生态城建设 10 个“社区中心” ，综合运用公益服务和商业服务等方式，为社区居民提供医疗卫生、教育文化体育、养老服务、社区公共服务、社区生化服务、社区商业服务等多元化服务项目。 就治理工具来看，网格化管理和网络技术得到了普遍的应用；社区管理和服务“走进”居民，效果显著；鼓励和引导居民参与社区治理，让居民融入社区亟待加强。 （见表 2） （三）社区治理方法的比较 在社区治理方法层面存在两种思路，一是“提供什么社区服务
17、” ，二是“如何提供社区服务” 。 第一种思路“提供什么社区服务” ，例如“泰达模式”中的需求类型化和“寨上做法”中的“一站七园” 。 “泰达模式”以社区居民需求多元化为出发点和落脚点，综合分析居民需求和各类社区问题，编制社区管理与服务手册 ，将社区事务分为投诉管理、公共服务、公益服务、社会服务四大类，对 314 项具体社区事务制定标准化流程。 “寨上做法”将服务对象基本需求和社区提供的公共服务细化为七个功能片区：健乐园、9康乐园、百乐园、福乐园、同乐园、民乐园、和乐园，分别对应社区卫生服务站、全民健身服务站、便民服务中心、社区养老服务站、社区文化活动中心、多功能大厅以及综治信访服务站。 第二
18、种思路“如何提供社区服务” ，例如“新港经验”中服务功能全面化、胜利街道的共同治理和中新生态城的公共服务市场化。新港街道推出“一口式、全业务”服务，每个社区工作人员都能熟悉掌握社区承担的每项业务流程，能够办理每项业务；社区工作人员实行错时工作制，与居民的休息时间对接。胜利街道通过共同治理，把服务下沉到“片区” ，充分发挥结对共建单位、社区社会组织和“十大员”的作用，鼓励和引导居民参与社区事务、实现自我管理。中新生态城积极规范政府购买公共服务的行为探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的政府提供公共服务方式，在购买公共服务时明确范围和项目、明确工作职责、明确操作程序、明确项目购买方
19、式、明确评估方式。8 在这五个案例中两种治理方法都有体现，只是侧重点略有不同（见表 3） 。社区治理方法的这两种思路说明目前社区居民的需要呈现多元化格局，需要多元化说明社区居民需求差别不断扩大，造成了居民的诉求内容和诉求关系日益分化，这要求街道和社区必须对日益多元的利益诉求意愿作出积极的回应，这对政府的社区管理能力提出了新的要求。为了适应这一形式的需要，基层政府一方面积极提升自身的治理能力，一方面向社会和市场放权，下沉管理和服务职能，由社区社会组织、社区企业、社区志愿者等来承接这部分职能，实现多元化的社区公共服务。 （四）社区发展战略的总结 10一般意义上，政府是行政核心，拥有对社区主要的管理
20、权。但是，从天津滨海新区的社区治理中体现出一种新的战略：“以服务来实施管理” 。具体来说包括三层内涵：第一，重构基层政府社会管理职能，政府向社会和市场放权；第二，大力发展社区社会组织，提升社区自治能力，以承接政府下放的权力和下沉的职能；第三，创新社区治理结构，引导社会力量和市场力量参与社区管理，提升政府与社会的合作能力。 五个案例都体现了社区治理这一发展思路。例如“泰达模式”中，运用专业化社会工作方法提升社区服务居民水平，通过提高居民组织化程度增强社区自治能力；胜利街道通过“结对共建、共同治理”来提高政府与社会的合作能力；“寨上做法”采用“居站分设” 、 “一站七园”来重构政府社会管理职能；新
21、港街道和中新生态城通过政府购买公共服务来发展社会组织。 滨海新区的新战略代表了社区治理的未来发展方向。这不是偶然发生的，而是由社会需求和政府能力决定的。面对转型社会的常态问题和风险社会的非常态问题，各种挑战和应对挑战的方式也比以往更加纷繁复杂。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。多元主体的利益诉求和参与欲求日益高涨，政府不再是唯一的社会管理者和公共产品的提供者。这要求变革原有的“政府包揽式”社区管理模式，提高社会自治能力，形成政府与社会社会合作格局，推动社会建设，实现社会和谐。 四、经验总结：社区治理的发展方向 通过上面五个案例的比较分析，我们大致勾勒了滨海新区社区治理
